检察机关和专门学校合作共建司法实务沙龙综述
徐佳琪
为进一步强化未成年人犯罪预防和治理，有效实现对罪错未成年人的教育矫治，及时解决专门学校建设面临的理论与实践难点，10月18日，由浙江省人民检察院主办，衢州市人民检察院、衢江区人民检察院承办的“检察机关和专门学校合作共建”司法实务沙龙在衢州市衢江区举行，来自高校、政法委、检察、公安、法院、教育等行业的40余名嘉宾受邀参加。本次沙龙围绕专门学校的入学标准和程序问题、专门学校的分类管理和惩戒方式、未成年人检察与专门学校衔接机制等三方面的问题，深入研讨和互动交流。
在开场介绍环节，衢州市人民检察院党组成员、副检察长方永新指出，近年来，我国未成年人犯罪现象仍然呈现持续、多发态势，引起了社会的高度关注。衢州的衢江区实验中学分校作为浙江省的首家公办专门学校建成并投入运行刚好一年，第二所专门学校——衢州市城西实验学校也将在今年11月开学。回顾衢州专门学校成立一年以来的司法实践，预防未成年人犯罪法虽然就专门教育相关问题作了规定，但实践中专门学校建设和管理仍然面临着诸多困境。在此背景下，积极探索专门学校与检察机关的合作共建模式，很有必要，也很有实践意义。
专门学校的入学标准和程序问题探讨
衢州市柯城区人民检察院未成年人检察办公室负责人章旭琪认为，根据《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》，涉罪行为的未成年人明确列入到招生对象当中，但现行法律法规对该类未成年人入学标准缺乏明确界定。要区分相对不起诉和附条件不起诉的未成年人的入学标准，首先应当从二者的法律适用上入手，需要进入专门学校接受教育矫治的对象应当主要针对的是附条件不起诉的未成年人，但也不能一概而论。另外，针对附条件不起诉的未成年人也并非一律需要送学，仍然要充分考量监护状况、心理偏常状况、行为偏差情况来综合评估送学的必要性。按照相称性原则匹配，作为涉罪人群的相对不起诉、附条件不起诉的未成年人，理应参照第45条的适用进行专门矫治教育。
龙游县人民检察院未成年人检察办公室负责人陈慧玲认为，关于检察机关决定相对不起诉、附条件不起诉的未成年人送专门学校的程序设置问题，可依据《刑事诉讼法》第283条、《专门学校建设和专门教育实施办法》第17条的规定，对于相对不起诉、附条件不起诉的未成年人，在征得教育部门同意后，由检察机关决定送入专门学校，而无需通过教育指导委员会的评估。为了更审慎地启动入学程序，建议建立市县两级检察院成立的评估组，通过前置评估的方式来替代教职委的评估功能。针对附条件不起诉未成年人的离校程序，建议由学校出具评估报告，直接提交检察机关决定即可。在入学期限上，建议考虑功能性有所侧重。比如若设定一年的考验期，可安排六个月在专门学校学习，着力于纠正行为习惯，剩余六个月采取社会化帮教，着力于回归社会。
衢州市衢江区委教育工作委员会专职副书记饶俊认为，对于体验式学习的入学标准，目前尚无细则规定，需要进一步明确规范。其认为，体验式学习应主要招收四类学生：一类是有严重不良行为刚满12周岁的未成年人；第二类是有严重不良行为但不适宜进入专门学校的未成年人；第三类是有不良行为的未成年人，这一类占80%左右；第四类就是有心理行为偏差，不适应在普通学校正常上学的未成年人。她同时指出，招生过程中碰到三个问题：一是这些招生的孩子必须符合“三自愿”原则，但是从他们调查过程中发现，真正非常顽皮的未成年人不愿意来，即无法对其开展体验式学习教育。二是一些有严重不良行为但不适宜进入专门学校的未成年人，在体验式学习中容易把一些不良行为传导到其他小孩子，造成“二次污染”，老师们很担心把其他的孩子又带坏了。三是很难把控心理评估偏差到什么程度，能够进入学校接受体验式学习。比如有一个孩子刚开始的一些交流都比较正常，但是深入了解后发现他内心的自杀倾向非常严重。针对此类未成年人的心理评估如何在入校前更加做得更加充分，还需要进一步深入研究。
点评专家
衢州市委政法委副书记丁亮从理论和实务层面对三名与谈人员的发言作了逐一点评。他结合专门学校的运行实际，从实用实效、精准矫治两个维度，提出了对专门教育、专门矫治教育入学标准和程序设置的意见建议。他认为检察机关针对罪错未成年人的干预要分为三类：不良行为、严重不良行为和涉罪行为，对应预防法规定的专门矫治教育、专门教育还有延伸的教育。需要对专门教育和专门矫治教育进行严格的区分，尤其是针对专门矫治教育，需要独立分区，实施属地管理。专门矫治教育和专门教育区分的标准有三个：一是管理形式，二是惩戒方式，三是学习时长。检察机关在专门教育中还要注意避免既当“运动员”又当“裁判员”，最重要的定位还是对专门学校运行的监督上。专门学校建设方面，还是要以安全为第一位，入校程序的话还是要符合“三自愿”的原则。
专门学校的分类管理和惩戒方式探讨
衢州市城西实验学校书记、智慧新城公安分局治安大队大队长陈土根认为，对已满十二周岁不满十四周岁的人，犯故意杀人、故意伤害罪，致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾，情节恶劣，在最高人民检察院核准追诉前，一般不宜适用逮捕措施，需送专门学校管理。考虑到该类人员的特殊性，专门学校在管理过程中对上述人员应实行分班教育，相对其他学生就读空间时间上具有一定的独立性。第一个方面是应加强个性化教育和心理辅导。一是设立个性化教育方案，入学初期对上述学生进行全面评估，为其量身打造合适的教育计划。二是强化心理辅导和干预，配备专业的心理咨询师和心理治疗师为学生提供心理辅导。三是建立心理危机干预，建设学生心理评估预警系统，根据日常学习和生活中的人员行为抓取数据，分析心理状况。第二个方面是加强行为管理。一是制定明确严格的行为规范，并设置相应的惩戒措施。二是运用正面行为强化激励的作用。三是建立榜样示范。第三个方面是强化学生生活关怀。一是完善安全舒适的生活环境。二是加强情感关怀支持。第四个方面是加强与家庭和社会的沟通合作。一是鼓励家长与学生保持密切的联系，如每个月举行一次家长见面会，要求家长积极配合学校的工作。二是与司法机关及相关社区建立合作机制，共同做好该类学生的教育和管理。
衢江区实验中学分校校长胡健认为，专门学校是执行专门教育和专门矫治教育的重要场所，其内容包括义务教育、道德教育、法治教育、职业教育和心理教育等。积分考核是专门学校按照管理和教育矫治要求，评价学生日常表现的重要工作，也是调动学生学习、矫治积极性的基本手段。日常积分内容从学生行为表现、学习表现、思想道德表现三个维度开展。在学校实际教学管理、行为管理过程中，学校的教师、教官在面对学生违纪行为时，实行一定的惩戒权是必要的。一是合理行使惩戒权。明确惩戒的目的是为了教育和引导学生认识错误、改正不良行为，而不是惩罚本身。二是合理界定惩戒的边界。惩戒措施必须在法律法规允许的范围内进行。惩戒措施要符合学生的年龄、心理特点和认知水平。实施惩戒时，要遵循一定的程序。为提高专门学校教育矫治的实效和警示教育作用，衢江区专门学校探索对于在校表现不佳的学生延长考验期，对离校的未成年人及时跟踪评估，判断教育矫治效果和再社会化适应程度，对效果不理想的学生经评估后可再次进入专门学校。
衢江区公安分局刑大教导员、杜泽派出所所长曹威结合曾参与浙江省专门学校建设调研专班工作的相关经验，就该动态管理模式在实践中应注意哪些问题提出了自己的看法。首先是程序上的问题，《预防未成年人犯罪法》第46条规定，专门学校应当在每个学期适时提请专门教育指导委员会对接受专门教育的未成年学生的情况进行评估。但应由哪个部门提请专门教育指导委员会进行评估，由哪个部门进行受理，法律规定没有明确。他认为，从立法本意上来讲，应该由专门学校提请专门教育指导委员会，先由教育局的下属科室进行受理，再进入到专门教育指导委员会的评估阶段。二是离校程序的设计考量，目前衢江区主要考虑三个方面：一是综合在校的表现情况，二是帮教资源的情况，三是心理健康的情况。在分数的权重安排方面，目前探索的是，在校表现占到80%，帮教辅导占10%，心理健康占5%，心理健康其实是作为未成年人的风险性评估进行考量的。
专家点评
浙江财经大学副教授、硕士生冯姣从理论层面和立法层面对专门学校的功能定位进行了解读。她认为，专门教育从立法层面来看，主要是实现三个功能，第一个功能是替代刑法，第二个功能是犯罪预防，第三个功能是国民教育。接下来，她指出，关于专门教育的启动程序主要是有三种模式，第一个模式对应的是《预防未成年人犯罪法》第43条，它规定的是“启动-受理-评估-决定”的模式。第二种模式是在特定的情形下，先评估，再由教育行政部门会同公安机关决定是否进入专门学校。第三种模式是“启动+评估+决定”的模式，主要是未成年人实施了刑法规定的行为，但是因为没有到法定责任年龄不予刑事处罚的这些情形。关于惩戒权的问题，她认为，虽然中小学教育惩戒规则第二条当中只是明确规定了“普通中小学校中等职业学校的老师，在教育教学管理过程当中可以实行惩戒权”，但举轻以明重，专门学校的老师除了教育的职责之外，还要进行管理，因此理应可以实行惩戒权。关于学生经评估之后可再次进入专门学校的问题，她认为专门学校其实类似于保护处分，会对未成年人的利益有一些实际性的影响，采取这些措施必须是要以法律的明文规定为界限，包括保护处分适用对象的法定化，种类的法定化以及程序的法定化。如果一旦确定了未成年人可以离校，让他们再继续进入专门学校学习的话，这个程序其实是需要重新启动的。
未成年人检察与专门学校衔接机制研究
衢江区人民检察院未成年人检察办公室负责人王琦介绍了衢江区检察院被确定为全省检察机关罪错未成年人分级干预工作试点单位后，开始积极探索建立形成以“专门学校”为核心的“政府主导、家庭主责，学校主阵地、社会发挥作用”的未成年人罪错行为分级干预体系。一是设立科学化的分类标准。应细化未成年人入学、在校、离校、跟踪四个阶段的评估指标及流程，并重点针对检察机关的送学对象，提出优化指标建议。二是建立阶梯式的矫治模式。一方面，对未成年人不良行为进行及时干预。另一方面，对未成年人严重不良行为进行规范矫治。三是对涉罪未成年人依法惩戒和精准帮教。对于附条件不起诉人员，深化多方协作，联合社工，团委、家庭成立考察帮教小组，制定有针对性的帮教方案。对于送入专门学校的附条件不起诉未成年人，利用“浙里花开·彩虹”未成年人观护帮教基地构建“专门教育+社会化帮教”双矫治模式。
上海市嘉定区人民检察院检察官龚韵竹介绍了嘉定区专门学校(新春学校)的相关情况。她指出，2017年，为了应对辖区内出现的未达刑事责任年龄未成年人如何教育挽救的问题，嘉定区院探索保护处分制度，并且在区公安、教育、民政等职能部门的支持下，在新春学校建立了未成年人观护帮教基地，当时主要面对两类群体，一类是附条件不起诉或者相对不起诉对象，一类是尚未达到刑事责任年龄或者有行政违法行为的未成年人。目前嘉定区检察院与新春学校的衔接机制覆盖教育对象矫治教育全阶段。在入学阶段，一方面检察机关作为专门教育指导委员会成员单位的一员，指定一名资深未检检察官作为评估成员参与入学评估。另一方面作为监督机关对经评估进入专门学校接受教育的未成年人进行实时监督，并在后续的入学教育阶段进行跟踪。在整个入学、离校、在校期间接受矫治的过程中，专门学校如果出现未能依法履职或者说不当履职，检察机关作为法律监督机关有行使监督权的权力，这与检察机关作为专门教育指导委员会成员单位一员的职责并不冲突。
衢州市检察院第六检察部副主任毛颖曦介绍了衢江区“专门学校检察官办公室”的职能设置。她指出，衢州检察机关选派了市县两级院20余名未检干警在该办公室开展常态化轮值。履职内容主要包括四项，一是履行专门教育指导委员会成员单位职责，参与入(离)校的建议和评估等工作；二是探索检察环节和专门学校的矫治教育衔接路径，现阶段重点开展附条件不起诉未成年人送入专门学校的矫治教育工作；三是为专门学校提供定制式、个性化法治教育；四是对于专门学校的教育矫治活动开展监督。但探索过程中也面临不少问题。一是囿于未检部门人员少，每半个月一次的轮值方式难以全面掌握学校的教学管理活动。二是送学建议的提出程序尚未规范。三是检察机关对专门学校的监督履职边界模糊。“专门学校检察官办公室”的履职重点可以从以下三方面完善：一是构建“由市检察院统筹指导，衢江、柯城检察院为履职主体，其他招生范围覆盖的基层院协同”的履职模式。二是以罪错分级干预工作为抓手，拓展入学建议的范围。三是要秉承“协同、审慎”的理念，开展专门学校的监督管理工作，厘清检察监督和系统内部监督的界限，并依托市县一体履职的组织优势，规范监督工作的开展。
专家点评
浙江省人民检察院四级高级检察官杨云伟结合三名与谈人员的发言，重点探讨了未成年人检察在专门教育中的职能定位和边界问题。他认为，第三部分探讨的主题，本质上是未成年人检察在专门学校建设中的职能定位和边界问题。他认为，专门教育是预防未成年人犯罪的重要措施，检察机关对专门学校开展的专门教育活动进行法律监督是有充分法律依据的。由于专门学校同时具有教育属性和保护处分的属性，对专门学校的监督，检察机关需要区分哪些是单纯的教育管理活动，哪些是教育措施，要把监督的重点放在矫治教育措施的合法性、精准性上。此外，检察机关在专门教育中还负有对检察环节罪错未成年人开展分级干预的职责。对于附条件不起诉人员的入学问题，到底是应该由检察机关直接作出决定，还是按照预防未成年人犯罪法规定，由专门教育指导委员会评估后，再由公安、教育部门决定。他认为，这两种不同的方式背后涉及到对该类人员行为性质的界定以及适用刑诉法还是适用预防法。按照刑事诉讼法和人民检察院刑诉规则，将送专门学校作为开展监督考察的手段，就可以很好地解决这个问题，而且也符合附条件不起诉的工作实际。因此，他认为将附条件不起诉的未成年人入校离校的主动权交由检察机关是具有合理性的。他还概况阐明了，检察机关在专门学校建设中的三项职责，一是作为专门教育指导委员会成员单位的职责，二是检察工作中发现的符合送专门学校对象的衔接，包括检察环节作出不起诉条件的未成年人以及其他涉案的罪错未成年人。三是对专门学校的专门教育活动依法开展监督，维护在校学生的合法权益。
会议总结及专家点评
中国政法大学副教授、未成年人事务治理与法律研究基地副主任苑宁宁教授结合发言主题，从厘清专门教育、专门矫治教育的概念着手，纠偏了“矫治万能论”思想，并结合法律规定，针对相对不起诉、附条件不起诉未成年人的送学程序、专门教育的检察监督工作、专门学校离校评估的程序设置等热点难点问题提出了意见建议。他认为，按照现行的法律，有三类行为都可能会跟专门学校发生联系。第一类行为叫一般不良行为，也称不良行为。第二大类行为是严重不良行为。严重不良行为其实就包括两大类，第一大类就是未成年治安违法的行为；第二大类就是未成年人触犯了刑法，但是没有达到刑事责任年龄的。针对严重不良行为，法律规定了三种措施：矫治教育，专门教育和专门矫治教育，是三种并列的关系。
关于什么叫犯罪行为？他认为，犯罪行为是已经进入到刑事诉讼程序当中，只不过因为现在对未成年人保护的政策，设置有分流程序。只要构成犯罪，分流的起始阶段是检察院对未成年人常用的分流途径，一个是相对不起诉，一个是附条件不起诉，而法院常用的是免于刑事处罚的判决。如果是相对不起诉，检察机关要将相关的线索移送给主管部门公安机关。再由公安机关根据行为程度，决定要不要提请专门教育评估，经过评估之后要不要送专门学校。法院在审判环节，如果经过审判认为犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，判决后也要将相关线索移送给公安机关，由公安机关来决定到底要不要送专门学校来预防再次出现这样的行为。而对于附条件不起诉是有差别的，附条件不起诉是已经构成犯罪，本来都已经达到诉的标准了，只不过考虑到教育挽救，从诉讼过程当中分流出来。
对于检察院监督，他认为今年全国专门学校已经接近300所，有些新建的专门学校存在一些违规的问题，所以检察监督是非常必要的，关键是怎么定位的问题。目前有不同的方案：一种是明确人民检察院通过行使检察权，对专门学校建设和专门教育实施监督。另一种就是不出现法律监督的字样，表述为人民检察院通过行使检察权，依法维护未成年人合法权益。最后，他认为专门学校的意图是转化，专门学校不是万能的，矫治也不是万能的，有一定的再犯的几率是正常的。所以在这个过程当中，要警惕矫治万能论，努力的方向应是最大程度去实现教育挽救，但不可能实现100%不再犯。
西北政法大学教授、博士生导师宋志军教授从专门教育具备“教育性、惩戒性、综合性”的角度，论述了专门学校分类管理和师资专业化的实践路径，并从理论层面、实务层面分析了检察机关在专门教育中的角色和定位。他认为，第一个是问题专门教育的属性问题。专门教育的属性决定了后面的教育方式、惩戒权、检察机关在其中的职能以及能不能够送专门学校。目前来看专门学校的属性有三种，第一是教育属性，不但有司法属性，也具有教育属性。第二是惩戒性，也就是代替刑罚。第三种属性是综合的，兼顾司法属性和教育属性。他表示，同意去除专门矫治万能论的观点，不少在监狱里面关了很多年的犯人出来再犯罪也是很正常的。第二个问题是分班分区分校的问题。预防法之所以说要分校分班进行管理，首先涉及不同行为性质的人，管理的方式不一样，还要防止交叉感染，尤其是在探索的时候，女生管理难度是非常大的，这确实是需要我们注意的一个问题。第三个问题是专门教育师资力量的专业化。现阶段需要培养一部分具有这种专门教学实力的老师，这才能解决专门教育的专门化的问题。在专门学校里面，无论是特训班还是体验班，都会有社会化的一部分，比如说接触社会进行一些公益劳动的行为，还有一些技术培训。另外一个就是新社会性的培养，如何协调社会化的教育和学校化的教育，要融入技能就业和正确的劳动观和价值观的培养。
最后就是检察机关在专门教育中的角色定位问题，以及送专门学校的程序设置问题。他认为有两个方面，第一就像上海介绍的经验，原来采取在企业里面发展服务基地，现在有了专门学校就要正规化，可以把检察机关社会化支持体系当中的观护基地、服务基地放入专门学校去利用起来，解决专门学校出校后的教育和帮教问题。第二就是检察机关作附条件不起诉的情形，通过和教育行政部门协商后送校，受刑事诉讼法制约。
衢州市人民检察院党组成员、副检察长认为各位发言人聚焦专门教育的理论和实务问题，从不同角度开展研讨，为专门学校建设提供了诸多启示，也为检察机关和专门学校的合作共建指明了路径。下一步，衢州检察机关将加强检察机关在专门学校建设和办学中的积极作用，完善检察环节未成年人入(离)校评估机制，明确检察监督在专门学校的履职边界，进一步发挥专门学校在预防未成年人犯罪中的积极作用。
(作者单位：衢州市人民检察院)