裁判外行政检察监督切入点问题探究司法实务沙龙综述
为进一步统一司法办案尺度，为检察办案提供明确指引，2024年7月8日上午，由浙江省人民检察院主办，江山市人民检察院承办的“裁判外行政检察监督切入点问题探究”司法实务沙龙在江山市人民检察院召开，来自衢州市县两级检察院20余名行政检察条线检察人员参加。主讲与与谈
江山市人民检察院第五检察部检察官严靓围绕行政非诉执行监督切入点进行分享。她分析梳理了行政非诉执行的概念、特点及一般流程，并区分执行申请、裁定、移送执行、强制执行等不同环节常见监督点进行归纳梳理。她认为，行政非诉执行与行政诉讼裁判的执行有本质的区别，行政诉讼裁判的执行是诉讼执行，自然归属于行政诉讼法的规范领域，而行政非诉执行本质是一种行政强制执行，应由行政强制执行法加以规定。行政非诉执行机关是人民法院，而非行政机关。非诉行政案件执行的根据是行政机关作出的具体行政行为，该具体行政行为没有进入行政诉讼，没有经过人民法院的裁判。行政非诉执行申请人是行政机关，被执行人只能为公民、法人或者其他组织。行政非诉执行前提是公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不提起行政诉讼，也不履行具体行政行为所确定的义务。行政非诉执行目的是保障没有行政强制执行权的行政机关所作出的具体行政行为内容得以实现。
行政非诉执行的一般流程为：1.行政机关作出行政处罚并将处罚决定书送达行政相对人，并告知其行政复议或行政诉讼的权力。2.起诉期限届满，行政相对人既不复议或诉讼，又不履行行政处罚，没有行政强制权的行政机关应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。3.法院受理后，由行政庭根据《行政强制法》第58条载明的审查内容对行政处罚进行合法性审查，做出是否准予执行的裁定。4.裁定准予执行的，移送执行庭立案执行。裁定不准予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。执行程序参照民事执行程序。
她指出，行政非诉执行各环节常见违法点分为程序性违法和实体性违法两类，由于法院只对行政处罚进行合法性审查，不作合理性判断，因此执行申请受理、执行裁定、移送执行等环节的违法点主要是程序性违法，主要是各种流程设定和办理期限要特别留意，特别要注意根据《行政强制法》第69条的规定，该法中十日以内的期限的规定是指工作日，不含法定节假日。进入强制执行环节后，常见监督点包含程序违法和实体违法两类问题，这个环节的执行相关规定与民事执行基本一致，只有几个特殊的时间节点和办案期限需要注意。
江山市人民检察院第五检察部检察官助理许琪琪结合江山检察院与江山法院联合出台的工作衔接机制，对加强裁执分离模式行政非诉执行检察监督问题进行了分享。他认为行政非诉执行裁执分离模式，是指行政机关向法院申请强制执行行政决定的案件，由法院负责对行政决定合法性进行审查并作出是否准予强制执行裁定，由行政机关负责组织实施强制执行的一种执行模式。该模式的确立，有利于理顺司法与行政机关的职能分工，充分发挥了行政机关在组织实施资源方面的优势，在解决行政非诉执行难方面取得了一定的成效。然而，经过十年的司法实践，裁执分离模式也暴露出一些困难和问题：一是法律支撑不足；二是规范标准不明；三是缺乏有效监督。
针对裁执分离模式下行政非诉执行存在的上述问题，江山市院联合市委依法治市办、市法院共同制定《裁执分离模式下行政非诉执行案件监督工作规定》(以下简称《规定》)，在加强此类案件的监督力度方面作了有益尝试：一是明确监督职责；二是厘清工作程序；三是强化沟通协作。《规定》侧重于从实操层面对检察机关开展裁执分离模式行政非诉执行法律监督予以规范，在监督范围、监督协作和信息共享等方面迈出了探索的步伐。
与会人员进行研讨交流
衢州市柯城区人民检察院第五检察部主任张波就近年来柯城区检察院通过一体协同履职，开展同步监督的工作经验进行分享。柯城区院依托案件交办机制，破解案源不足难题。衢州市院受理涉柯城区行政机关的行政裁判监督案件后第一时间交办柯城区院，柯城区院协助做好同步监督和行政争议化解工作。针对行政检察办案力量不足的难题，柯城区院加强疑难复杂案件的请示汇报，请求市院指派资深员额检察官开展同步案件审查和跟踪指导，提高审查效率。针对具体案件需跨层级调查和协调时，柯城区院凭借一体化办案机制，通过衢州市院邀请上下两级行政机关开展案件磋商会4次，有效查明案件事实，上下两级院同堂释法说理，督促行政机关自觉依法履职取得良好效果。在办案领域方面，柯城区院聚焦政府房屋征收、征地补偿等行政诉讼高发领域，在办理上述领域生效裁判监督案件中加强对行政执法中普遍性源头性问题的审查，强化类案监督，助力依法行政。
衢州市衢江区人民检察院第五检察部主任蔡灵勇分享了本地监督办案情况和思路。面对行政诉讼集中管辖背景下基层院案源匮乏难题，注重把非诉执行监督、行政违法行为监督作为全面履行法律监督职能，做实行政检察工作的方向和突破口，发挥好行政检察“一手托两家”的功能作用。办理的1件案件入选最高检指导性案例，2件案件获评全省行政检察精品案例，2件案件获评省院典型案例，1个机制文件获省院转发，行政检察工作多次得到省市院领导肯定。一是坚持“双赢多赢共赢”法律监督理念。通过会同法院和有关行政机关召开联席会议，建立健全协作机制，推进专项监督检查，共同破解行政执法、审判、执行工作难点，取得被监督单位理解、支持和配合，创造良好的监督环境。二是贯彻落实省市院构建各项法律监督职能相互支撑、一体协同的部署要求，坚持融合监督的办案思维。以职能融合拓展案件线索来源、做实行政检察监督。三是坚持类案监督办案模式。法律监督的数量如何把握一直是基层办案中非常纠结的一个问题。随着认识的深化和考核方法的调整，质效导向、类案为主的类案治理式监督模式越来越受到重视和推广。类案监督同时也是数字赋能法律监督的一个实践。
龙游县人民检察院第五检察部副主任黄晶梳理了本地近三年的办案情况，并对行刑反向衔接、行政违法监督、行政非诉执行案件办理的主要做法和监督切入点进行了分享。同时也提出监督中遇到的困难，主要是行刑反向衔接案件中外地被不起诉人，外地行政机关比较难对接；刑事案件的追诉时效长于行政处罚的时效，作出相对不起诉后，对被不起诉人适用行政处罚规定受时效限制；行政违法监督的案件来源较单一；非诉执行监督案件线索难获取，执行难度大的案件检察监督后也难以执行到位，监督效果不佳等。
常山县人民检察院第二检察部副主任林菲围绕常山县院行政争议实质性化解工作分享办案经验。常山县院近年来办理行政争议实质性化解案件10件，其中某公司污染环境行政处罚案获评全省行政检察优秀案例以及全省第二批行政争议实质性化解典型案例、胡某某行政征迁案获评最高检重复信访实质性化解第一批典型案例。 主要做法是：1.深入抓实领导包案，依托“四下基层”“组团联村”等载体，抓实“一件积案，一名领导，一个专班”的领导包案模式。2.携手各方同频共振。与司法、法院、信访等建立横向沟通查询协作机制，共享民生、案件、信访等信息，并形成行政诉讼情况分析报告，促进更好了解、解决群众诉求。3.创新载体走进村社一线。依托在全县人大代表联络站设立的“检联驿站”，邀请人大代表、政协委员、乡村干部等开展矛盾纠纷大排查大起底大化解，通过召开公开听证会、联合调解等形式，共同“知民情、解民忧”。
市院总结
衢州市院行政检察办案组检察官徐方军结合大家的发言讨论进行了点评，并对衢州市院出台的行政裁判解读两级院同步审查、一体履职办案意见进行了解读。徐方军指出，两级院同步审查、一体履职办案是指市院受理行政裁判监督案件后将案件材料发送给案涉行政行为发生地检察院同步审查，或者基层检察院受理行政裁判监督案件后将案件材料发送给市院同步审查。市县两级检察院收到同步审查案件后，应强化上下级之间沟通联系，各自认真审查案件，发掘监督点、找准抗诉点。从之前各基层院监督办案的探索实践分析，这一办案模式是提高行政裁判监督质效，统筹市县两级检察院行政裁判监督案源和行政检察办案力量的有效方式。
(作者单位：江山市人民检察院)