“大综合一体化改革背景下的检察监督”司法实务沙龙综述

　　2023年10月18日，由浙江省人民检察院主办，嘉兴市人民检察院、嘉兴市秀洲区人民检察院承办的“大综合一体化改革背景下的检察监督”司法沙龙在浙江省嘉兴市秀洲区召开。来自嘉兴市人民检察院和嘉兴各县区检察院的代表，上海、杭州、嘉兴各地的专家学者共20余人参加会议。与会代表围绕“大综合一体化改革背景下的检察监督”这一主题展开深入研讨交流。

　　开篇

　　嘉兴市秀洲区人民检察院党组书记、检察长钟益民介绍了行政检察工作的相关情况，并提出本次司法沙龙旨在分享实务经验，学习交流理论成果，通过“智慧借助”等方式探讨检察机关如何更好服务保障“大综合一体化”行政执法改革，提出治理对策和建议，畅通行政执法和检察监督衔接，推进理论研究与实践探索有效转化，助推形成行检共治、协同高效的工作格局，推动行政行为规范化、程序化、法治化，护航改革工作平稳有序推进。

　　“大综合一体化改革”发展历史及秀洲实践

　　综合行政执法改革起源于1997年城市管理领域相对集中行政处罚权改革试点，2002年在中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》中正式提出，迄今为止经过了三轮改革试点，目前仍处于第三轮的改革探索之中。

　　嘉兴学院文法学院讲师王镥权认为对照整体性治理的两个阶段，我国当前综合行政执法改革的演进总体上处于从协调到整合的过渡阶段。根据我国当前已经发布的相关文件，如《提升行政执法质量三年行动计划(2023—2025年)》等，在国家层面，国务院有关部门制定本领域综合行政执法标准化指南,国务院司法行政部门研究制定综合行政执法改革法治建设政策文件。不同行政执法部门已经比较重视跨部门、跨区域合作，并尝试从组织边界和地理边界两个维度进行突破。

　　秀洲区司法局党委委员、副局长俞勤明认为“大综合”是指，根据基层管理迫切需要，将原属于各业务主管部门的行政执法事项综合起来赋权于乡镇(街道)；“一体化”是指以乡镇(街道)属地管理为基础，与各部门下沉到乡镇(街道)的行政执法力量有机整合的条块共管模式。为此，“大综合一体化”的本意是，为解决基层存在的“看得见、管不着”问题，以乡镇(街道)属地管理为基础，组建条块共管模式的基层综合行政执法机构，为乡镇(街道)依法行政保驾护航。

　　秀洲区委组织部副部长、编办主任晏勇谈到秀洲区综合行政执法局的前身是秀洲区城市管理行政执法局。回顾综合执法改革发展历程，可分为两个阶段：第一阶段：开展相对集中行政处罚权试点改革。解决“几十顶大盖帽管着一个破草帽”问题。第二阶段：全面推进综合行政执法改革。解决“基层看得见管不着”问题。

　　如何理清监管权和执法权的边界

　　“大综合一体化”改革划转的是部分行政处罚权，与此对应的审批权、监管权仍旧保留在划转部门。在综合执法改革实践中，行政权力行使出现新的不协调的问题，管理与执法职责边界不明，运行不协调问题亟需解决。

　　嘉兴学院文法学院讲师王镥权认为根据整体性治理的阶段性要求，可以明确我国当前所处阶段和需要完善的重点事项。习近平法治思想中的系统思维方法则能够指引我国构建和完善具有中国特色的综合行政执法体制。结合我国综合执法改革从协调到整合阶段演进的需求，可以尝试从认知突破、地方先行和国家确认三个层面明确我国行政执法体制渐进式整合的完善路径。

　　秀洲区委组织部副部长、编办主任晏勇认为处理监管与执法的关系必须坚持整体政府理念和部门“各进一步”的原则，完善协同管理机制，共同负责，形成合力。综合行政执法部门应遵循“权责一致原则”，以日常巡查为主的监管；同时行使与行政处罚相关的行政检查权、行政强制权。原业务主管部门应遵循“谁审批、谁监管”原则，负责制定监管规则和监管标准、定向检查等其他监管工作。

　　秀洲区综合行政执法队油车港中队中队长洪宽认为部分执法权赋权乡镇后，行业主管部门认为自身行政处罚权和执法力量已划转至综合执法队伍，不应再承担本行业领域日常监督检查职责；综合执法队伍则认为其划入的只是行政处罚权及与之相关的行政检查、行政强制权,也不应承担相关行业领域日常监督检查职责。

　　秀洲区综合行政执法队王江泾中队中队长李卫国认为主管机关与执法机关的权力边界与衔接要处理好以下几个问题：第一，处理好业务主管部门日常管理与综合执部门执法巡查的关系；第二，制订好统一执法标准；第三，主管行业专业技术与行政执法专业做到相互支撑。

　　秀洲区综合行政执法局党组副书记、副局长周琦提到改革以来，秀洲区围绕法治政府建设，在构建“金字塔型”行政执法体系过程中，不断探索完善“人、事”相匹配的制度体系，精准破解队伍、业务“两头都不管、两头都要管”问题，切实推动“县属乡用”管理体制落地见效。一方面要厘清“三个权”，确保“县属”更清晰：一是抓牢归属权，确保编制规范；二是抓实统筹权，确保政令通畅；三是抓严考核权，确保履职有力。另一方面要明确“三个做”，确保“乡用”更规范：一是做好事项行使，实现“管得好”；二是做好责任分工，实现“调得动”；三是做好福利保障，实现“靠得住”。最后要立足“三个点”，确保“共管”更有效：一是抓好“业务”重点，推进规范执法；二是带好“队伍”难点，推进有序管理；三是做好“服务”亮点，推进上下联动。

　　数字赋能检察监督助力行政执法改革

　　“大综合一体化”与数字化手段相融合，可以实现由“点”到“面”的全方位治理，通过数字化平台也可提高监督效率和执法效率。浙江财经大学讲师、学科竞赛办公室主任赵玮认为数字检察作为行政执法检察监督的支撑工具应该得到特别关注，检察一体履职优势得到充分彰显，以点促面，通过与基层综合执法部门的协作监督，贯通民事(支持起诉)、行政(行政违法行为监督)、刑事(行刑衔接)和公益诉讼(弱势群体保护等)检察的工作开展，助力于基层社会治理。

　　嘉兴市秀洲区人民检察院第五检察部副主任韩睿卿认为数字赋能治理，为数字智治互通预留巨大空间。“大综合一体化”行政执法改革要求运用好数字化手段，提高执法智能化和现代化水平，通过数字执法平台提高执法效率。而最高检也是高度重视数字检察工作，积极推进数字检察战略。

　　平湖市人民检察院新埭检察室主任茆仲义认为在实践中，数字检察已经体现出其作用和优势。检察机关与法院会签《关于加强执行活动与检察监督衔接工作机制的意见(试行)》，与综合行政执法局会签《关于“大综合一体化”改革中加强行政执法与检察监督衔接工作机制的意见》，强化信息共享、完善监督线索移送、案件会商、协同推进基层社会治理等。

　　“大综合一体化”背景下的检察监督与支持

　　“大综合一体化”改革既是对行政机关和检察机关的新挑战，也赋予了发展的新契机，行政机关、检察机关通过同频共振能够促进双方的工作向更深层次推进，实现“双赢多赢共赢”的良好发展局面。

　　浙江财经大学讲师、学科竞赛办公室主任赵玮认为检察监督需要前移，从传统“诉讼监督”迈向“非诉监督”，防控执法风险。

　　浙江财经大学法学院讲师任佳艺阐述了检察监督存在检察监督对象不明确、监督时间不明确、监督案件来源有限等问题。针对上述问题她提出如下建议：一是明确检察监督的范围，检察监督应该集中在执法领域；二是检察监督介入时间，以事后监督为主，在重点领域可以事前监督；三是探索新的监督方式，检察院派驻到综合执法队，对行政机关的日常轻微违法进行监督，规范行政行为；四是建立信息化平台；五是完善立法。

　　平湖市人民检察院新埭检察室主任茆仲义谈到为深入贯彻《浙江省人民检察院关于坚持和发展新时代“枫桥经验”建设“枫桥式检察室”的若干意见》等文件精神，规范基层执法单位行政处罚案件办理，提升行政执法办案质量和水平，促进依法行政、依法治市工作的顺利进行，2023年6月联合司法局印发《关于开展基层执法单位(乡镇、队、所)行政处罚案件专项监督检查的通知》，以检察室、司法所为主要力量对新埭镇及辖区市场监督分局、综合执法队办理的2022年行政处罚案件开展专项监督。

　　秀洲区综合行政执法队王江泾中队中队长李卫国认为检察监督要获得支持一要充分发挥检察机关法律监督职能；二要有效放大检察机关工作制度优势，加强行刑衔接工作；三要深入聚焦“检执联动”合作共赢。

　　嘉兴市秀洲区人民检察院第五检察部副主任韩睿卿认为应加强府检联系。检察机关是国家监督体系的重要组成部分，与政府层级监督有着相似的监督目标，链接政府层级监督是融入整体监督的有效路径。多年来，我院积极加强与区府的工作联动，通过召开府检联席会议，合力推动依法执法、促进行政争议化解、推动高质量发展；去年区法治办邀请我院派员参加对行政执法案卷线上以及线下评议活动，一方面体现了执法部门主动接受监督的自觉，另一方面，也是通过案件评查的方式，有力地提高依法行政水平和执法办案能力。

　　点 评

　　华东政法大学刑事法学院教授、博士生导师、经济犯罪与刑民一体化研究所主任张勇教授做了主旨演讲，对各位嘉宾的发言要点进行了总结和点评，并且针对部分嘉宾提出的问题进行了回应，最后对以下三个问题发表了自己的见解：首先是“大综合一体化”背景下检察机关怎样依法能动履职？检察监督与行政执法怎么衔接？他认为，检察监督一要与行政执法改革需要协作、配合；二要与各方监督相结合，立足本职，形成检察监督一体化；三要与基层社会治理相互融合，对接改革，提供延伸服务，助理基层治理能力提升。其次是关于检察监督的条件，他认为应把握以下几个原则：一是整体监督原则，检察机关内部四大检察相互配合；二是有限监督原则，避免对行政权利过度干预；三是对事监督原则，监督应针对行政行为，不能针对行政机关的工作人员；四是介入监督原则，应区别于行政复议、行政诉讼；五是协同监督原则，同党委、政府内部、人大各种监督相互协同。

　　最后检察监督在介入条件上应如何把握？他认为应注意以下几点：监督性质为针对行政行为的监督；监督对象是对事；程度方面要求行政行为达到一般和重大违法性；时间条件方面要求事后监督。

　　嘉兴市人民检察院副检察长童志锋作总结讲话，他谈了三点体会：一是沙龙主题深度契合习近平法治思想，又逢习近平总书记9月考察，对浙江提出新要求，开得非常及时。二是沙龙议题全面聚焦改革和实践中的经验作法、问题和不足，对工作有很强的指导意义，开得非常务实。三是沙龙与会人员既有一线实务工作者，又有高校专家学者，加强了执法司法机关和法学工作者的沟通联络，促进了理论与实践的结合。最后，对于做好下一步工作他提出三点期望：一要以“双赢多赢共赢”理念为引领，积极推进内外协同配合。二要依托数字赋能，实现监督模式的重塑性变革。三要一体推进理论研究和执法司法实践，边学边干边解题。

　　(作者单位：嘉兴市秀洲区人民检察院)