温州政法机关一体化数字卷宗单轨制协同办案的实践与探索
2020年4月省委常委、政法委书记王昌荣专题听取省工作专班汇报时强调一体化办案系统建设时强调，一体化办案系统建设是政法领域一场伟大的效率革命，是政法工作现代化的必由之路，要把思想和行动统一到习近平总书记关于智慧治理的重要指示精神上来，统一到省委关于高水平推进省域治理现代化的决策部署上来，统一到省委政法委关于提升执法司法规范化水平的要求上来。温州重认识、重责任、重应用、重效果，发挥坚定理想、百折不挠的奋斗精神推行数字卷宗单轨模式。
一、单轨协同数字变革，应用推广数字卷宗单轨制办案意义重大
2019年7月3日，省委政法委召开数字卷宗单轨制协同办案模式试点工作部署会，会上确定杭州市余杭区、温州市瓯海区、平湖市、浦江县作为数字卷宗单轨制协同办案模式试点地区，同时，温州市及所辖县(市、区)同步试行基于混合组卷的单轨制协同办案。
(一)数字卷宗单轨制办案模式是深化司法体制改革的重要内容
司法体制改革和信息化、大数据建设，是推动政法工作创新发展的“车之两轮、鸟之双翼”，两者相互促进、共同发展。政法机关推动司法责任制改革、推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革、深化司法公开等诸多改革任务，都要依靠大数据、信息化的有力支撑。单轨制办案是顺应新时代全面深化司法体制改革的大方向，最终归宿就是要通过大数据与人工智能帮助政法工作实现最终目的，用大数据赋能政法工作，赋能公平正义，赋能服务人民。
(二)数字卷宗单轨制办案模式是信息技术迅猛发展的战略选择
随着大数据、物联网、云计算等信息技术的迅猛发展，以大数据为基础的信息化已经渗透到新时代政法工作的方方面面，也为政法工作创新发展提供了新的动力和手段。我们必须依托一体化办案系统搭建起一条单轨“信息高速公路”，为政法工作提供坚实的数据基础，让政法各部门搭上信息化的快车。党的十九大以来，浙江省委、省政府明确提出了加快建设数据强省、云上浙江战略，继而对政法信息化建设提出了更高的要求，大数据的顶层设计和探索实践已经全面展开，面对新形势，政法机关办案一体化系统势在必行。
(三)数字卷宗单轨制办案模式是推动我省政法工作走在前列的重大举措
一体化办案系统是我省政法数字化协同工程一号示范项目，是省委领导一直高度关注的项目，是深化司法体制改革，实现政法机关之间的“最多跑一次”，是通过“破除数据壁垒、推动流程再造”释放司法生产力的重要载体。[ 2019年8月22日，浙江省检察院副检察长胡东林在全省推进政法智能化建设培训班辅导讲话材料。]“余杭会议”以来，一体化办案系统取得了阶段性成效，得到中央政法委的高度肯定，并引起了兄弟省份的高度关注。[ 2019年7月3日，浙江省委政法委副书记沈智深在数字卷宗单轨制协同办案模式试点工作部署会上的讲话摘要。]特别是新冠病毒疫情期间，浙江省法院、检察院、公安厅、司法厅联合下发的《关于在疫情防控期间充分发挥政法一体化单轨制协同办案应用优势的通知》推行一体化单轨制办案，这一模式能够加强司法机关之间的相互协同，大大缩短案件办理时间，避免因纸质卷宗移送导致的疫情防控风险，得益于政法一体化办案模式，一些案件从受理侦办到移送起诉只用了24小时。[ 2020年2月20日，浙江检察APP《防疫办案“不掉线”，背后是什么“硬核力量”在支撑？》]
二、干在实处提质拓面，数字卷宗单轨制办案全域应用温州成效
2019年8月，在王昌荣书记主持的全省推进政法智能化建设培训班上温州就一体化工作情况作汇报交流。2020年1月，全省一体化单轨制协同办案模式现场观摩活动在温州召开，温州作全方位经验介绍。目前，单轨制协同办案温州市县两级试点已取得阶段性成效。
(一)以探索数字卷宗单轨制办案为突破点，实现执法办案提质减负
1.一体化办案系统单轨制协同办案模式综述。政法机关一体化办案系统的目的，就是要通过跨部门互联互通和数据共享交换，最终以数字卷宗取代纸质实行单轨制办案，实现执法办案提质减负。数字卷宗是一个全新概念，从内容层面讲，数字卷宗包括政法各单位在执法和办案时，同步收集或产生的具有法律效力的文书、证据等电子素材，以及将纸制卷宗材料依托数字影像或文字识别等技术形成的电子文件。从技术层面讲，数字卷宗是指具有特定结构的，集视频、声音、照片、文字等各种形态的多媒体集合。数字卷宗是从源头实现全电子化的卷宗，代表卷宗电子化的发展方向，其应用实质是全面实现公安前端的数字化办案。混合组卷是一体化办案系统应用一直主推的电子卷宗组卷模式，是指将政法各单位办案业务系统内制作的电子法律文书和证据材料，连同系统外制作的纸质材料通过扫描电子化后，混合形成电子卷宗。混合组卷是当前必须跨过的坎，数字卷宗是融入智能时代的必答题，两条路径殊途同归，目标都是实现单轨制办案。[ 2019年7月3日，浙江省检察院副检察长胡东林在数字卷宗单轨制协同办案模式试点工作部署会讲话材料。]
2.走在前列要谋新篇，栉风沐雨砥砺前行。部署会后温州迅速确定市、县两级试点工作专班名单并确定专班联系人并下发试点工作的实施意见。一是项目化管理，试点工作由市委政法委总牵头，市检察院主抓，两级政法部门承担具体试点任务。二是清单式推进，专班制定了单轨制协同提质扩面任务清单，对实施过程中的电子卷宗接收移送送达效力规则、电子卷宗管理办法、案件归档解决方案等以及公安机关配备电子签名捺印等设备配置等15项任务确定时间节点，明确责任单位。三是专班化运作，截止2020年4月初，温市专班先后召开45次专班会议研究推进过程中遇到的问题、部署任务确保试点工作的进度和节奏，截止4月初已形成包括大容量文件共享传输、电子卷宗接收移送送达效力、卷宗归档保管规定等11份机制文件。
3.确定目标乘风破浪，全域全案铺开单轨。瓯海区2019年7月1日起将故意伤害、强奸、抢劫、盗窃、抢夺、贩毒六个罪名的案件上线实施单轨制办案，同年10月1日起除非涉黑案件、国保案件、涉众型经济案件、团伙类电信诈骗案件等四类案件除外全案上线实现数字卷宗单轨制协同办案。温州(除瓯海)市根据先易后难、先逐个试点后整体推进及分区域单位和案件类型两个层面开展的思路开展试点工作，于2019年8月底前对贩毒、抢劫、抢夺及危险驾驶四类案件上线实施单轨制办案，12月前除四类案件外已实现全域全案单轨制协同办案。2019年7月至2020年4月，温州全市通过一体化系统接收的单轨制案件情况为提请逮捕3109件、移送审查起诉3919件、提起公诉2148件、已判决1643件、刑罚执行758件。
(二)以健全工作体系为重点，确保提质拓面任务高质高效完成
1.云端共享，在线提取证据材料。在单轨制办案过程中，音视频证据线上流转至关重要，温州市检察院总牵头温州政法系统创新推出大容量文件共享方案云端存储，在公安内网和温州移动政务云各部署一套文件共享同步系统，通过边界设备，打通这两个系统。首先公安各办案部门通过公安内网电脑终端浏览器打开内网文件共享系统页面上传大容量文件，传输完成上传后文件共享系统生成一串唯一和难以暴力破解的“文件提取码”。其次公安办案部门在通过一体化平台提交电子卷宗资料时在大容量文件对应的证据部分附上“文件提取码”。最后检法办案人员从一体化平台获得电子卷宗资料后，若需要查看大容量文件，则通过政务网电脑终端浏览器，打开政务云上的文件共享系统页面，输入对应的“文件提取码”，下载或者在线浏览相关资料。上述流程省去了传统音视频资料通过光盘等存储介质的复制制作与人工转送过程，在安全性、便捷性上都有了质的飞跃，为全面在线办理案件提供了有力保障。具体系统架构如下：
2.提升效率，构建涉案财物管理中心。为全面实现刑事诉讼涉案财物“一体化”管理、“换押式”移交、“规范化”处置的新型管理和处置工作机制，我们于2019年11月完成全市两级刑事涉案财物委托安邦公司管理的单一来源采购工作，印发涉案财物管理实施细则，同年12月温州市涉案财物管理中心正式揭牌启用，该中心受公检法机关委托承担涉案财物保管职责，办案人员需要查看、调阅、处置涉案物品的可通过一体化办案系统向该中心发出申请，实现涉乐案财物换押式移交。截止今年4月，全市在库涉案物品数达1061869件，车辆80台，涉及案件1203件。
3.统一标准，全程规范卷宗质量。我们紧紧抓住电子卷宗这个牛鼻子制定电子卷宗制作使用工作办法及电子卷宗质量检查暂行办法，解决了以往政法各单位对电子卷宗质量标准认识不统一的问题，从混合组卷、扫描质量、可用性、一致性、完整性、检索性等六个方面提出明确执行标准，从制作源头上确保质量。同时强化质量检查和结果运用，市检察院、市公安局每月对电子卷宗随机抽查，市政法委对检查结果每月通报，并作为年终考核的重要依据。自执行以来，2019年度，合计抽查1013件，从每月的检查结果看，电子卷宗合格率均达到了99%以上。
(二)以提升政法干警获得感为落脚点，不断提高系统智能化水平和使用的舒适度
1.“从无到有”，公安创建远程取证系统。为提高办案效率，节约执法成本，温州公安创建远程取证系统，实现“1+1”新型审讯(询问)模式，该系统同时兼有法务代办功能，即办案部门委托看守所、拘留所、强制隔离戒毒所等代办部门代为送达犯罪嫌疑人的延长羁押期限、鉴定意见、换押、移送起诉等告知类法律文书工作，该系统已覆盖市县所三级。
2.“从有到优”，检察研发电子阅卷屏。为提高电子阅卷效率，提升阅卷便利性、优化视觉舒适度，在安全规范的前提下，市检察院牵头电子阅卷屏及电子书阅卷App工作，与文石公司对接研发，着手定制A4尺寸电子墨水屏并提出电子书阅卷App需求。
3.“从优到智”，法院不断探索完善庭审示证。为解决单轨制办案模式庭审时对电子卷宗进行查阅及示证等需求，温州两级法院对传统的高清数字法庭系统进行升级改造，在庭审全程录音录像的基础上增加录音备份、证人保护作证、远程开庭、网上直播、语音智能识别转换成文字等子系统，使功能覆盖更全面、表现形式更丰富、庭审过程更智能。
三、单轨制办案模式纵深发展过程中遇到的困难
在单轨制试点推进过程中，我们强化组织领导破解跨部门协同难题，强化模式创新破解基础性应用难题，强化试点先行破解全域化落地难题。在看到成绩的同时我们也清醒地认识到当前一体化单轨制办案模式中仍然存在一些痛点和难点。
(一)系统本身的稳定性、流畅性和成熟度不够，运行效率、稳定性还有待进一步提升
系统在经过了一年的运行和多次功能升级及单轨试点后得到很大的完善，但问题仍然存在。系统在稳定性方面，目前最大的问题是系统无自动较验功能，没有数据事前和事中校验和数据出错提示功能。系统在流畅性方面，有时仍会出现无法登陆、延时、卡顿、传输速度较慢等情况，在案卷内容较多的案件中，如某案件有100多名对象，仅文书就达1145张，该案件电子卷宗量大，在一体化传输过程中不仅出现了传输速度较慢的情况，还出现了导致后面的案件无法通过一体化进行传输的情况。系统在设置方面，一体化协同次数只有一次不尽合理，实践操作中出现问题时只能联系运维人员在后台处理，导致各项统计数据不够准确。
(二)系统应用效能不及预期，顶层设计的“热”与基层实践的“冷”形成反差
系统应用效能不及预期的主要原因在于电子卷宗质量和卷宗的应用系统建设上，一体化应用与一线干警的需求还存在差距。一方面，几十年的阅卷习惯导致检法两家部分办案人员在一体化“双轨制”时，对电子卷宗的利用流于形式，仍以纸质卷宗阅卷为主。另一方面，在试点一体化单轨制后检法两家部分办案人员仍然倾向于传统的纸制阅卷，这既有办案习惯导致的原因，也有长时间电子阅卷容易对眼睛造成伤害的原因，更有未建立完善可靠的电子卷宗阅卷系统的原因。
(三)复合型人才紧缺，系统智能辅助功能开发应用相对滞后
一方面，目前政法部门中既懂信息化又懂法律业务的复合型人才紧缺，普遍存在技术人员不懂业务，业务人员不懂技术，而人才是基础信息化成功之本，对一体化办案系统后续升级优化，拓展证据标准、辅助办案、决策分析等等，这些基于大数据的智能化功能提升有着决定性的影响。[缙云县人民检察院课题组《检察工作中大数据运用研究》，《浙江检察》2018年第9期。]另一方面，人才问题对一体化系统及单轨制办案模式的外延拓展和后续功能的开发应用有较大影响，也导致系统智能辅助功能开发应用相对滞后，目前大量刑事案件数据流转后应用深度不够，智能化辅助系统运用还存在诸多问题。
四、司法体制改革下对单轨协同办案模式的发展方向
推行数字卷宗单轨制办案模式是一体化办案系统的最终目标、是实现智能化和数据共享的前提、是提高办案效率的重要手段。下一步，温州政法机关将继续以政法大数据为导向，实现大数据智能化功能，打造“数字取证”、“数字审理”、“数字法庭”、“数字执行”的温州样本。
(一)以单轨制办案为突破点，推动新时代政法工作创新
当前，正处于智慧政法建设的关键时期，我们要明确目标，围绕“提质拓面、融合智能”这个主题，抓住数字卷宗这个关键，坚持“建、管、用”并举，努力使政法一体化办案系统应用覆盖全部案件、覆盖全部诉讼流程、覆盖全部办案单位，使全省政法干警应用系统成为常态、不用是例外。[陈卓王志浩《浙江法制报》，《加快建设政法一体化办案系统为推进我省智慧治理增光添彩》2020年4月7日]此时以单轨制办案为突破点正当其时，既符合中央改革要求，又切合基层实际，我们将继续强力推进单轨制试点工作，不断提升政法一体化办案的数字化和标准化水平，彻底丢掉纸质卷宗这根“拐杖”，为浙江政法数字化协同工程一号示范项目贡献温州力量。
(二)以平台共享协同为手段，提升政法智能化功能融合力
浙江一体化系统单轨制办案的目的，就是要通过跨部门互联互通和数据共享交换，最终以数字卷宗取代纸质实行单轨制，实现执法办案提质减负。作为“政法机关一体化办案系统”的关键路径，单轨制是决定各部门能否充分协同融合的核心。目前，全省在用的协同包括逮捕、起诉、审判、法律援助、入矫执行和判刑假释，在此基础上逐步对涉案财物管理、立案监督、换押、刑罚执行送达、交付刑罚执行、监狱入矫调查评估、等协同。这种政法智能办案平台有效促进政法业务信息的互联共享，一方面使刑事案件能够实现公安、检察、法院、司法全面衔接应用，实现刑事案件全程网上办理，另一方面，数据协同能够打破了政法各部门信息独立、封闭现状，能够有效促使政法智能化融合产生质的提升。牢固树立大信息化的理念，坚持“一盘棋”思想，谋划长远目标，加强部门之间信息共享，统筹纵向和横向的联系。
(三)以一体化办案系统为抓手，构建司法机关新型分工、配合、制约关系
以政法一体化办案系统为抓手，可以有效构建政法机关依法独立行使职权，健全分工负责、相互配合、相互制约新关系。一是分工负责、相互配合、相互制约从“线下”走向“线上”。一体化办案系统全面推广应用积累了丰富的政法大数据，构筑起智慧政法的“数据地基”，将大数据运用于政法机关之间的分工、配合及制约，构建政法大数据应用的多样生态，提升整个政法信息化建设。二是信息共享从“孤岛化”走向“一盘棋”。加强部门之间信息共享，统筹纵向和横向的联系，利用一体化办案系统的数据平台支持数据共享，拓展数据共享范围以及使用面，涉及公检法司相互配合，相互制约的事项和数据都可以纳入。三是智能辅助从“单一化”走向“合成化”。随着信息化建设的推进可以预见不久的将来大数据将对我们的政法工作带来深远的影响，一体化办案系统沉淀起涵盖逮捕、起诉、审判、执行四个阶段的全案数据，这个数据资产给我们的分工、配合及制约带来巨大的发展空间，助力司法体制改革纵深发展。
(作者：温州市人民检察院 林欣)