检察长负责制与民主集中制关系论证
孔璋 叶成国
(温州市人民检察院，浙江温州330300)
摘 要：检察机关领导体制和职权配置是否科学、合理直接关乎检察权能否正确、有效行使，是我国检察体制改革中一项重要的内容和议题。我国检察机关内部领导体制实行检察长负责下的民主集中制，检察长负责制与民主集中制作为检察机关内部领导体制的两种领导方式，两者既存在相同的共性，又有不同的个性。在检察权具体运行过程中，需分别对检察长负责制和民主集中制的适用范围、决策程序以及衔接转换等内容进行必要的设定与规制。
关键词：内部领导体制；检察长负责；民主集中；关系论证
中国特色社会主义检察制度下，检察机关内部领导体制实行双重式，即以个人领导为主体的检察长负责制和以集体领导为主体的民主集中制，这在世界各国检察制度中也是颇具特色、独树一帜的。这种双重式领导体制对强化我国检察权有效、正确行使起到独特的制度保障作用，但是这种双重式领导体制下，以个人领导为主体的检察长负责制与以集体领导为主体的民主集中制界限及范围如何厘定，两者之间是否存在冲突，又应如何协调及互补等等，这些都是我国当前检察业务和行政事务中时常遇到的问题，这些问题直接涉及到我国检察机关内部领导体制的问题，也关系到检察权有效健康行使问题。笔者仅以我国检察机关现行内部领导体制为视角，对两者关系作些探索与思考，以求教于各位专家同仁。
一、检察长负责制概念、基本内容及目的意义
(一)检察长负责制概念
检察长负责制是指检察长作为检察机关的首长，统一领导人民检察院的组织、业务以及人财物等所有工作，对检察机关一切检察活动具有最终决策权并负领导责任的一种领导制度。我国《人民检察院组织法》第3条规定：“各级人民检察院设检察长一人，副检察长和检察员若干人。检察长统一领导检察院的工作”。《人民检察院刑事诉讼规则》第4条、第6条分别规定：“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部分负责人审核，检察长或检察委员会决定”。“在刑事诉讼中，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。检察长统一领导检察院的工作”。
(二)检察长负责制基本内容
检察长负责制设立的初衷就是通过强化检察长的领导权力，明确检察长对检察机关的领导权和控制权，实现检察长领导下“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的检察工作格局，使检察机关成为有机统一的整体，保证检察权行使的高度统一。其基本内容可从三个层面加以论述：(1)外部层面。即检察长有权以检察机关的名义代表检察院对外行使检察权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉，保证检察权的独立行使。(2)上下级院层面。上级检察机关的检察长有权以上级检察机关的名义领导下级检察机关。当然这里所讲的是上下级领导机制，即集体对集体，上级院对下级院的领导，[冯仁强.检察机关内部制约机制改革探讨[J].检察论丛, 2010(10)：141。]而非上级院检察长对下级院检察长的个人领导，也不是上级检察院检察长对下级院的领导。因此，在检察实践中，上级院的检察长随意以个人名义否定下级院决定的做法是缺乏依据的。(3)检察院内部层面。检察长负责领导检察院所有内设部门，有权命令指挥检察院所有检察官，并对所有的检察工作具有最终的决定权。行政事务方面包括人事领导权、任免权、分管委任权及财物支配权、管理权等等，检察业务方面包括检察业务指令权、检察职务收取与转移权等等。
(三)检察长负责制的目的与现实意义
在我国的宪政体制中，设置检察机关并授予其独立的法律监督权，目的在于专门而有效地监督、制约行政、司法等国家权力的正常运行，以克服权力机关监督一般化、抽象化、虚无化的弱点，从而维护社会主义法制的统一。[卞建林,田心则.论我国检察机关领导体制和职权的改革与完善[J].国家检察官学院学报,2006(10):46。]然而，检察机关法律监督权的能否有效行使则依赖于其权威的确立，没有权威的法律监督难以真正实现法律监督的效果。虽然宪法明确规定检察机关独立行使检察权，但在现行司法体制格局下，检察机关仍然存在地位上隶属于地方政权及人财物管理上不能自治等诸多问题，这也造成了检察机关时刻要受制于地方权力，各种党政权力随时以各种借口干涉检察权的行使。检察实践中，由于党政权力直接干预检察事务甚至发布个案指令(最为典型的是党委及政法委协调决定案件)，导致错案屡有发生的实例足以说明一切。因此，为树立法律监督的权威性和有效性，必然要求检察机关在行使检察权时实行检察长负责下的检察机关共同体，实现检察一体化，充分发挥检察机关专门法律监督职能。
实行检察长负责制，具有深远的现实意义：(1)保障我国宪政体制的正常运行。实行检察长负责制，在检察长统一领导下开展法律监督工作，能够有效消除检察机关法律监督中的各种障碍，显然更有利于检察机关法律监督职能的发挥，保证宪政体制的正常运行。(2)保障检察权的独立行使。实行检察长负责下的“上命下从”领导机制，能够保证地方检察院排除地方利益对检察权运行的不当影响和干预，从而使检察权能够始终坚持其国家属性并运行在国家法制的轨道之上。[同注[2]。]如果各检察机关各自为战、各行其事，就不能形成法律监督的合力，很容易受到地方保护主义和部门保护主义以及其他各种势力的干扰，难以独立行使检察权。(3)保障检察职能的有效行使。实行检察长负责制能够实现检察机关内设机构和人员等检察资源的有效整合，统一调配，形成一个有机整体，提升对抗违法犯罪的力量和效果，保证检察职能的有效发挥，避免出现部门之间和人员之间“相互推诿”、“相互扯皮”的现象。(4)保障检察活动的正确行使。检察长负责制明确了检察长在检察机关内部的领导责任，有利于提升检察决策的正确性，防止检察长随意、盲目或无故延缓作出决策，甚至为推卸个人领导责任而将本该自己决策的事项交由集体讨论决定，最终出现了“检察长不负责”与“集体负不了责”的局面。
二、民主集中制概念、基本内容、渊源价值及在检察机关中的具体表现
(一)民主集中制概念
民主集中制是我国党与国家机构的根本组织原则和领导制度。所谓民主集中制就是在高度民主的基础上实行集中，其含义可以概括为民主基础上的集中,集中指导下的民主。民主是集中的前提和基础,集中是民主必然的要求。民主和集中统一于民主集中制下，两者的关系是辨证统一的，相互依存，相互制约。我国检察机关作为国家机构，实行民主集中制的原则。《中华人民共和国宪法》第3条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。《人民检察院组织法》第3条规定：“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题”。
(二)民主集中制基本内容
民主集中制作为党和国家政治生活的组织原则和领导制度，所要解决的主要是党政权力运行问题。其主要内容可概括为以下几个方面：(1)人民属于主导地位。行使领导权的党政机关均由人民选举产生，其领导权来自于人民的授权，党政机关应当接受人民的监督制约，人民有权要求并监督党政机关依法履行职责。(2)在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性。既要防止中央统得过死，忽视地方和下级的要求和利益，又要防止和反对分散主义，各行其是。(3)集体领导、集体决策。这是民主集中制的核心与实质。民主集中制要求行使领导和决策的主体是领导班子集体，行使权力的原则和方式是少数服从多数。当然，多数原则还包括尊重和保护少数人的意见和利益。(4)坚持群众路线原则。坚持群众路线，倾听群众意见和建议，接受群众的监督，反对脱离群众，破坏民主作风的倾向。(5)反对个人崇拜，反对专权。上述五个方面的内容，充分体现了民主集中制的思想和原则，是民主集中制基本内容的重要组成。
(三)民主集中制的渊源及价值
民主集中制是一个不断发展、不断完善的过程。19世纪中叶，马克思、恩格斯在建党理论和建党实践上首先主张和坚持民主制，要求无产阶级内部实行民主平等，反对密谋专制；坚持少数服从多数、中央服从全党(即党代表大会)。之后，列宁领导的第三国际正式将民主集中制确定为无产阶级政党组织和活动原则，但当时的民主集中制思想是以民主作为规定，集中是其实质。其集中制思想主要体现为“一种自上而下、集中统一的建党模式，以组织严密、纪律严明、逐级服从、党委集权(其最高表现形式是中央委员会集权)而又排斥广泛民主程序为基本特征……。”[管怀伦.试论列宁集中制的理论体系和制度结构[J].马克思主义研究,2005(4):20。]中国共产党在建党和建国问题上坚持列宁的集中制原则，并逐步扩大党内民主和人民民主，不断充实民主基础，较好的将民主与集中统一起来，形成了有中国特色的民主集中制。毛泽东就曾明确表述：“民主和集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。”[毛泽东.毛泽东选集:第2卷[M].北京:人民出版社,1991:383。]随后，经过中国共产党对民主集中制的不断探索和实践，民主集中制的内涵也在不断的丰富和发展，并最终成为我国党和国家机构的组织原则和领导制度。
虽然，民主集中制作为当前我国政治生活中的根本组织和领导原则已是不争的事实，但究竟为何民主集中制能够成为根本组织和领导原则，其在我国政治生活中的价值又如何体现等等问题仍困扰着我们。笔者认为，从民主集中制的渊源来看，其发展似乎是围绕民主和集中究竟谁是民主集中制制度本体的问题，但究其根本则是围绕着权利与权力之间的关系问题，这也是体现民主集中制价值的关键所在。权力源于权利，权利是权力的必然限定，民主集中制的价值就是以权利控制权力。从民主集中制的发展进程可以看出，其构建与变迁是以权力与权利关系演化为主线：权力源自权利，权力的本源目的在于实现并维护权利；权力围绕权利运动，当权力背离、异化权利时，要求对权力进行制约以至于罢黜权力；权力向权利回归是现代民主法治社会发展的趋势。[陈文成.法理学视角下党内民主发展趋势研究[J].中国特色社会主义研究,2010(2):58。]实行民主集中制，既做到充分的民主，又保证正确的集中，通过明确权力的边界、运行程序和制衡机制，明确权利的内容、行使程序及保障机制，使权利限制权力，让权力与权利各归其位，以实现良性的政治生态，保障权力在授权的范围内行使。具体到检察机关，即通过实行民主集中制，扩大和发扬检察机关内部民主，限定与规范检察长的权力，反对专制与特权，防止检察长权力无限扩张。
(四)民主集中制在检察机关中的具体表现
1、检察机关党的领导是通过民主集中制方式实现。中国共产党的领导地位是我国宪法确定的，检察机关作为国家机关当然需要接受党的领导。在现行检察体制内，党对检察院领导主要通过派驻党组方式实现，党组制度是党的一项重要领导制度。各检察机关的党组是同级党委的派出机构，是各个检察院的领导核心，对各项检察工作具有统领性。不过，强调党对检察机关的领导，并不意味着人民检察院与本级党委具有组织上的隶属关系，党委不能直接向检察机关下达指示或命令，更不能直接代替检察机关作出属于检察职能范畴的决定。检察机关党组的领导主要是政治、思想和组织上的领导，是检察长负责制的政治保证，规定检察机关党组领导并没有也不可能否定检察长负责制。检察机关党组的领导方式和决策方式上显然要遵循党的组织原则和领导制度，在坚持民主集中制原则的前提上实施对检察机关的领导，确保检察机关依法独立公正的行使检察权。
2、检察委员会制度是检察机关贯彻民主集中制实行集体领导的一种领导决策体制。检察委员会是我国各级检察院实行集体领导、讨论决定重大案件和其他重大事项的法定组织形式，是民主集中制在检察机关领导体制中的主要表现形式，也是中国特有检察制度的主要特征。各级检察院设立检察委员会，贯彻集体领导原则，实行民主议决制是我国的首创。从权限上讲，检察委员会是进行检察决策和体现集体领导的权力机构；从决策过程中讲，检察委员会在讨论案件或其他问题时，采取民主集中制的原则进行，检察委员会讨论和决定的问题不是取决于检察长，而是实行少数服从多数，是检察长主持下的集体决策。因此，无论是检察委员会的权限、决策原则和活动方式，均证实检察委员会是实行民主集中制的合议制组织，是民主集中制原则在检察工作中的重要体现。
3、人民监督员制度是检察机关按照民主集中制方式接受外部监督的结果。人民监督员制度设定的初衷是通过引入有组织性的外部监督力量，以解决检察机关长期缺乏有效的外部监督问题。人民监督员制度扩大了检察工作的民主基础，让人民监督员作为社会民众的代表行使对检察权的监督，相对于国家监督和权力监督，人民监督员制度既属于一种权利性监督又是一种社会监督，可以说，人民监督员制度是一种人民群众直接监督的特殊形式，[韩大元.中国检察制度的宪法基础研究[M].北京:中国检察出版社,2007:377。]具有最广泛的民主基础。这与民主集中制所要求的走群众路线，接受群众监督的内涵相一致。另外，无论是人民监督员的产生还是人民监督员的议事原则、表决方式也不同程度的体现了民主集中制。
4、坚持上级院的领导是民主集中制的重要体现。民主集中制不是简单的集体领导、集体决策，也不是简单的少数服从多数原则，其具有丰富的内涵，其中包括中央和地方、上级和下级的关系。如前所述，民主集中制要求在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则，强调地方服从中央，下级服从上级。而我国当前对检察机关领导体制的规定，最高检察院领导地方各级检察院和专门检察院，上级院领导下级院，上级院有权改变或撤销下级院的决定并有权纠正其错误决定，下级院必须执行上级院的决定。这种关于上下级检察院的领导制度与民主集中制中关于中央与地方、上级与下级关系规定不谋而合，是民主集中制在检察机关上下级领导体制中的重要体现。
三、检察长负责制与民主集中制的关系辨析
由于我国根本政治制度和检察机关法律监督宪法地位的特殊性，造就了检察机关检察长负责制与民主集中制两种制度共存的领导体制，笔者称之为双重式领导体制。在这种检察体制之下，检察长负责制与民主集中制既有不同的个性，又有相同的共性，两者相互依存、相互补充。
(一)检察长负责制与民主集中制的区别
1、价值取向不同。检察长负责制实质上是“一长制”,其特点就是通过检察长权力的相对集中，做到上下级之间权责明确,能够迅速有效地将检察长或上级的决策和意图变成实际的成果。因此，效率与效益是其追求和遵循的首要准则。而民主集中制作为党和国家机构的组织原则和领导制度,其领导权力来自于选举人,并且要受到选举人的监督,因而更加注重于反映和维护广大人民的愿望和利益，注重维护组织和社会秩序的公平、正义与稳定。公平是其追求和遵循的首要价值。
2、适用层次和范围不同。民主集中制是我国党章和宪法明确规定的党和国家机构的根本领导制度和基本组织原则，普遍适用于各类党政机关、社会团体等组织，检察机关作为国家机构之一当然要遵循民主集中制这一根本领导制度。检察长负责制是由宪法明确规定的检察机关内部的具体领导制度,其置于民主集中制这个根本领导制度之下,是不同层次的领导制度。两者的地位不同、层次不同也决定了其适用范围不同，民主集中制主要适用于宏观层面，解决的是检察机关重大案件与重大问题的决策和管理；而检察长负责制主要适用于微观层面，解决的检察权运行过程遇到的具体案件或问题，在具体检察工作实践中主要还是坚持检察长负责制。
3、领导方式和原则不同。民主集中制的实质是民主与集中的有机结合,其领导方式和原则主要体现为集体领导,集体决策，而非个人领导、个人决策；强调集体讨论决定重大事项，并采取少数服从多数的表决方式。检察长负责制的核心则是将权力交给检察长一个人来行使，检察长针对某些问题在听取各方面的意见后，有权依据个人对问题的分析和判决作出抉择，即检察长有权个人决定某些问题,并不一定完全按照少数服从多数原则。
4、领导者和领导责任不同。实行民主集中制的单位或组织，其领导班子成员的地位是平等的，决策时一人一票，权力相等，责任相同。决策结果由领导班子集体作出，全体成员对决断后果负责，参与决断的个人不负责。而实行检察长负责制，其强调的是上下级之间的关系，检察长与领导班子成员的地位并不完全平等，权力和责任也不相同。即检察长的权力凌驾于其他领导班子成员的权力，检察长有权命令指挥其他领导班子成员，也有权否定其他领导班子成员的意见。这一设置的结果则是，检察长对检察机关的全面工作负有领导责任，并对自己的决策后果负责。
(二)检察长负责制与民主集中制的统一
1、从适用目的来看，两者均是为了正确决策，保证检察权正确统一实施。无论实行民主集中制还是检察长负责制都要求走群众路线，不允许个人擅自决定重大问题，排斥个人专断，确保决策的正确性。检察长负责制确实使作为主要负责人的检察长掌握着很大的权力,但是并不意味着就可以搞权力专制,肆意妄为。这与实行检察长负责制的初衷也是相违背的。而实行民主集中制可以在法律规定的范围内对检察机关权力的监督,对检察长权力进行监督和制约，防止检察长滥用职权。在检察长行使权力的过程中,一旦出现了决策的失误或者是违法行为,可以由国家权力机关依照宪法和法律的规定追究其责任。从这一点上看,民主集中制所蕴含的内在精神和基本要求对于检察长负责制而言就是一个很好的监督和制约，有利于检察长权力的正确行使,保证决策的科学性。
2、从运行过程来看，两者都经过一定的民主程序。民主集中制和检察长负责制，在运行中均要遵循一定的民主程序和环节，如决策前应进行调查研究、咨询论证；决策时要举行会议讨论、召开听证程序等等，两者都是一样的。虽然在检察长负责制中，检察长个人有权对问题作出最终决策，但其实施领导和决策时，仍要坚持走群众路线，要善于倾听各方面的意见特别是与自己意见不同的意见，尽量防止因偏听偏信或主管臆断造成决策的错误或失误。即检察长在领导、管理检察机关时仍要遵守民主程序，具有民主作风，要坚持按民主程序办事。
3、从运行方式和决策执行来看，两者都体现了一定程度的集中原则。无论从民主集中制还是从检察长负责制，两者都是为了保证检察权正确有效行使。民主集中制毋须多言，作为国家机构的一项原则和制度，就是为了保证检察机关作为国家机构其权力行使能够得到正确有效行使。检察长负责制则是从检察权运行特殊性出发，检察权运行中不存在诸如审判机关合议制、审级制度司法组织程序，检察权在某种意义上说，是一种单向性权力运行模式，因此它需要检察长负责制，确保其正确有效行使。尤其我国检察机关作为国家法律监督机关，要使这种法律监督权力能够强有力的行使，也应该赋予检察长一定程序的集权来履行法律监督职责，因而检察长负责制也就成为一种首选的领导体制。
四、正确处理检察长负责制与民主集中制关系应注意的几个问题
(一)检察长负责制与民主集中制应设定不同的范围
如前所述，检察长负责制与民主集中制属于不同的领导层次，具有不同的适用范围。在我国检察实践中，大多地区检察长集党政“一把手”和检察首长于一身，主持并负责检察机关的全面工作，这就使得民主集中制能否真正发挥职能和作用很大程度上取决于检察长的意愿，而且由于法律对民主集中制议事范围的规定较为模糊，从而造成了检察长负责制与民主集中制适用范围上的界限不清。对此，笔者认为，应当通过立法明确检察长负责制和民主集中制各自适用的范围，坚持刚性原则，并制定相应的问责机制，以防止检察长滥用职权，独断专行。
1、明确检察长与检察机关党组、检察委员会的职责界限。笔者认为，检察机关党组是各级检察机关的领导核心，按照党政分开的原则，党组会的议事范围应当是政治性的，如检察机关如何贯彻党的路线、方针、政策，检察机关的思想政治、组织人事、纪检监察工作，检察工作的政治方向、工作思路和总体部署等，其议事范围并不包揽检察工作的具体事务和审批具体案件。检察委员会是检察机关的最高业务决策机构，其主要作用体现在对业务工作的全面领导和指导上，议事范围的主要是讨论决定重大案件和检察业务工作中的重大问题。检察长作为检察机关的一把手，其主要的职责是贯彻落实检察机关党组和检察委员会的决定，在具体执行过程中就某些具体问题作出决策，并且有权个人就检察机关党组和检察委员会议事范围之外的所有检察工作作出决策。
2、明确检察行政事务与检察事务的界限。根据我国宪政体制的特征和检察机关的地位，从检察管理内容来看，可将检察机关的事务分为检察行政事务和检察事务。结合当前检察实践，检察事务是指检察机关刑事执法活动，包括刑事执行政策研究、个案处理等有关检察业务方面的事项，而检察行政事务主要是指检察人事、财物保证等方面的内容，包括检察官绩效考核、任命、升迁、奖惩以及经费保障等。一般来讲，检察委员会作为检察机关业务领导的最高决策机构，其有权作出决策的事项原则上仅限于检察事务，无权对检察行政事务作出决策。
3、明确重大问题与重大案件的范围界限。按照当前规定，检察委员会讨论决定的仅限于重大问题和重大案件。至于何为重大案件，何为重大问题，则没有明确的规定。因此，要区别检察长和检察委员会不同的决策范围，有必要对重大问题和重大案件的范围作一界定。在检察实践中，重大问题和重大案件范围的确定，是一个相当复杂问题，其划分标准并无一定之规。[海淀区人民检察院课题组.检察委员会工作机制研究[C].检察前沿报告(第二辑)，北京:中国检察出版社,2008:280。]笔者认为，可从法定标准和酌定标准的角度来分析。所谓法定标准，是指根据刑事诉讼法和国家赔偿法等法律和司法解释的规定，有哪些案件和问题是必须提交检察委员会讨论的。所谓酌定标准，就是根据某个案件或事项是否属于重大来决定是否提交检委会决定讨论。当然，按照当前检察规律，对酌定标准的认定还需依托于检察长以及检察委员会的判断，尚无客观统一标准，需进一步研究。
(二)检察长负责制与民主集中制应建立衔接转换机制
检察长负责制与民主集中制作为检察机关内部两种不同的领导制度，虽然有各自适用的范围，但在检察实践中，两者之间的界限并非泾渭分明，难免会出现交叉适用的情况。因此，有必要建立衔接转换机制，以理顺两者之间的适用关系。
1、集体决策筛选机制。按照相关规定，检察长有权决定将重大问题或重大案件提交检察机关党组或检察委员会集体讨论决定，但却没有规定检察长所提交的议案不属于集体决策范围的该如何处理。在检察实践中，集体领导机构在受理检察长提交的议案后不管是否属于集体决策范围都直接作出决定。笔者认为，从权限上讲，检察机关党组或检察委员会能够对检察机关重大问题或重大案件作出决策，当然也可以针对一般问题或一般案件进行讨论研究，但该做法却存在着诸多弊端，如检察长为推卸个人责任将议案提交集体讨论决策，最终出现检察长和集体领导无人负责的局面，或者检察长事无巨细提交集体讨论决策，严重影响集体领导机构的办事效率。因此，应当建立集体决策刷选机制，将不属于集体决策范围的议案退回给检察长自行决定。以检察委员会为例，检察委员会专门办事机构对检察长提交的议案有权进行形式审查，对不属于检察委员会决策范围内的议案，在举行检察委员会之前退回给检察长自行决定。另外，在检察委员会讨论和决策时发现该议案不属于检察委员会决策范围的，检察委员会也有权决定是否将议案退回检察长决策。
2、检察长提请决定机制。虽然检察长作为集体领导机构的一员，在行使决策上与其他集体领导成员并无不同。但法律又赋予检察长与集体领导中的其他成员不完全平等的权力地位，检察长应当遵守集体领导决策的结果但并不一定完全服从。当检察长与集体领带决策意见不一致时，检察长有权提请上级人民检察院、同级人大常委会或党委决定。如《人民检察院组织法》和《组织条例》都规定，检察长不同意检察委员会多数委员的意见的，并不要求严格按照少数服从多数的原则作出决定，检察长在此享有其他委员不具备的报请上级人民检察院决定的权力。建立检察长提请决定机制，使检察长可以通过这种特别程序来否定多数人的意见，这无疑是民主集中制原则的例外。
(三)检察长负责制应设定必要规制
由于检察机关的特殊地位和检察权的双重属性，决定了检察机关内部领导体制既要区别于法院的合议制，又要区别于行政机关的首长负责制，而是一种特殊检察长负责制的领导体制。因此，对检察长负责制的规制问题自然而然成为检察机关内部领导体制改革中的首要问题。
1、检察长负责制必须遵循法定主义原则。检察机关的设置、职权及行使程序、检察职务的任免等，都是由宪法及有关国家法明确规定的。宏观上的各项检察管理“皆有法式”，依法管理无疑是检察管理的首要原则，包括制定任何微观管理制度及其管理实践活动，都不得违背有关法定管理规范与原则精神的要求。[朱孝清,张智辉.检察学[M].北京:中国检察出版社,2010:534。]检察长作为领导和管理检察机关工作的“一把手”，其所实施的任何行为都同样必须被限定在法律许可的范围，必须受到现行法律的约束。
2、检察长负责制必须尊重客观公正义务。检察权的行使必须始终坚持客观公正义务，这是保障检察机关正确行使检察权和充分发挥检察权在全社会实现公平正义中的作用的内在要求，也是世界各国对检察机关的共同要求。但在我国当前检察长负责制的检察管理模式下，很可能出现检察长或上级检察官按照指令要求承办检察官作出与案件事实不符的决定，从而损害了客观性义务。笔者认为，在客观公正义务与检察长负责制下的“上命下从”发生冲突时，检察长应当尊重客观公正义务，赋予承办检察官一定的独立性，保证其以客观公正的心态对案件作出判断，并有权拒绝执行超越法定职责范围的指令。
3、检察长负责制必须遵守一定的权力运行规则。任何一种权力的行使必须遵守一定的权力运行规则，否则该项权力必被滥用。为理清检察权的职权及防范权力滥用，有必要明确检察长负责制下各检察职权的行使主体、运行程序、保障机制等，确保检察长负责制在事先设定的权力规则下运行。具体可从以下方面进行：(1)程序公开是最基本标准和要求。为防范检察长负责制下检察长或上级检察官干预下级执法，最有效的办法就是公开。检察实践中大量的以权谋私、以案谋私现象的发生，往往也是由于权力运作不透明所致。“没有公开性，其他一切制约都无能为力。和公开性相比，其他各种制约都是小巫见大巫。”[王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1995:43。]在检察实践中，许多地方检察机关推出“检务公开”、“阳光检察”等公开化改革措施，值得肯定。(2)书面要式是根本性的保障。书面要式意味着检察长或上级检察官对具体案件所作出的任何决定，只有以书面形式向下级发出指令时，才具有拘束力。如果该指令不是以书面形式作出的，下级检察官有权拒绝执行。当然，书面要式主要是就案件处理而言，并不排除在行政管理活动中允许检察长或上级检察官口头发出指示。
4、检察长负责制必须接受监督制约。实行检察长负责制，检察长或上级检察官的指挥监督权，是基于权力自上而下的单一纵向关系，一旦失控，就会造成专权和专制。为防止检察长负责制下检察权的滥用，对其设立相应的监督制约机制是十分必要的。基于本文的重点在于改革和完善检察机关内部领导体制，故笔者着重从检察机关内部来加强对检察长负责制的监督制约，尤其是自下而上的监督制约：(1)下级制约。笔者认为，任何一个权力结构中，上级滥用权力可能性更大，即使上级恪尽职守，防范下级滥用权力，但还是无法解决自身的滥用权力。因此，在上级对下级监督呼声越发高涨的同时，必须加强下级对上级的制约。(2)横向制约。从我国宪政制度中检察权法律监督属性以及司法分权制约的机理来看，检察各个职能之间应保持适度分离，特别是检察长负责制下各个检察职能之间的横向制约，这也是确保检察长负责制良性运行的必要条件。对此，笔者提出以下二点设想：一要健全检察长领导机构建设，强化副检察长之间分工负责不同的检察职能。这种分工应遵循检察职能之间相互制约机理，使之保持相对独立。二是严格捕诉、侦诉、侦捕等职能分离。通过检察机关内部权能的划分，尽可能地形成内部机构之间制约机制，以防止检察权的滥用。[谢鹏程.论检察机关内部机构的设置[J].人民检察,2003(3):43。](3)层级制约。在现有检察组织体制内，比较明显的组织特征是检察体制层级化管理。在层级化管理中，增加层级制约也是对检察长负责制进行规制的一种不可缺少的环节。
(四)民主集中制应设定必要程序
程序是现代民主政治的重要范围，其重要追求是科学民主决策，而如何实行科学民主决策是民主集中制的重要内容之一。从本质上看，民主集中制是一种程序控制过程。只有科学设置和准确运行程序，建立符合现代司法要求和规律的决策机制，才能充分发挥民主集中制的优势和作用。要在检察工作中实行真正的民主集中制，需要我们设定和规范必要的程序，使之法定化、制度化和具有强制性，以防止上级或检察长借检察长负责制而无视民主集中制，任意干涉或改变下级意见，使“民主”流于形式，“集中”变成专权。检察实践中，个别检察长打着民主集中制旗号，人为割裂“民主基础上的集中”和“集中指导下的民主”，或者对“集中指导下的民主”采取拿来主义，故意回避或忽视“民主基础上的集中”，结果使民主集中制这种本应是集体领导，防止个人专权的良性制度偷换成为“一把手”手中的作恶工具，通过集中将“一把手”成为“一霸手”。笔者认为，对民主集中制程序的设定应重点围绕集体领导下的集体决策程序，故可从决策流程分别对其进行设定。
1、议前准备是集体议事决策的前提。集体领导机构在召开集体会议研究之前，应当提前将会议时间、讨论议题等事项告知参加会议的人员，确保各会议成员对讨论的议题有充分的了解，保证决策水平和议事质量。这是民主集中制的前提基础。但在检察实践中，由于没有明确的规定和要求，很多检察机关对集体会议的议前准备工作并不充分，临时召开集体会议的现象比比皆是。有的领导班子成员在召开会议时才知道会议讨论的内容，导致其在没有充分准备和考虑的情况下，草率发表意见和进行决策。甚至，有的会议召集人一般是检察长召开党组会或检察委员会时，利用会议时间和出席人员具体情况，以形成对自己有利的决议。目前，法院一般规定每周某个固定时间召开审委会讨论案件，议前准备比较充分和规范，值得我们借鉴。
2、讨论表决是集体议事决策的核心环节。讨论表决是集体领导、集体决策的重要表现形式，是民主集中制领导制度的核心和实质。但在检察实践中，无论是检察委员会会议还是党组会议，一方面，一些检察长先于其他委员发表意见，客观上起到了导向作用，“先定调后表决”的现象时有发生，另一方面，个别委员限于地位和个人利益，也总是以检察长领导意见为主，从而造成集体领导机构在议事决策过程形式化和虚无化，影响了司法民主和科学决策。对此，有必要对讨论表决程序予以规范，具体包括：(1)确定发言顺序。为了防止检察长首先发言给其他成员造成不当的心理压力，切实贯彻民主集中制原则，应当明确集体领导成员的发言顺序。笔者认为，结合我国司法规律及检察实践，一般应以行政级别的高低和资历的深浅为标准确定从低到高或从浅到深的发言顺序，但同时允许针对某个问题开展讨论或辩论。检察长必须最后发言，检察长在其他成员发表意见前，不得对该问题的认识及处理进行表态，引导和提示应以必要限度为限。(2)规范表决程序。在表决时，检察长可以请各位成员举手表决或者口头表决，也可以对各位成员的意见作出归纳，并按照少数服从多数原则，得出最终处理意见。必要时，经多数成员同意，可以进行匿名表决。(3)书面意见机制。为促使每个成员会前投入对检察委员会拟讨论的议题的研究，召开集体会议决策的，要求参加成员针对拟讨论的议题做好充分准备，提交书面发言提纲和表决意见，明确阐述本人意见的理由和法律依据。在讨论过程中，领导班子成员可以增加或更改个人意见，并在会议结束后提供书面意见。(4)完善列席制度。为了增加集体领导、集体决策的透明度，避免“暗箱操作”，使集体领导的方式由封闭状态走向多方位、多视角的开放状态，实现集体决策公开化、透明化，同时便于强化对检察长个人及领导班子的监督，需逐步完善列席制度。
3、执行监督是集体议事决策的执行保证。这是民主集中制的最后一个程序，也是民主集中制能否得到有效贯彻落实的保障机制。集体领导决策必须是议而有果，决而有行。在检察实践中，擅自改变集体领导决策的决定或者故意拖延、拒不执行的情况仍有存在。因此，有必要确定专门机构来监督集体领导决策的实施，强化集体领导决策的督办、落实和反馈机制，切实提高其严肃性。
当然，除了对会议的召开程序、议事程序、决策机制以及执行监督设定必要的程序外，还应适用扩大民主参与决策的范围和形式，如合理安排和优化集体领导机构的组成结构，建立听证制度，完善救济程序等等，以保障集体领导机构真正发挥民主决策的作用。
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