温州市农村土地征用补偿款领域职务犯罪情况透析
随着城市化和工业化进程的加快，城市对土地的需求不断加大，大规模的城市扩张和改造在促进经济发展和改善居住环境的同时，也伴随引发了一系列影响社会稳定的问题，在此领域中频发的农村基层人员职务犯罪就是这一进程产生的消极产物。由于在法治方面起步较晚，经济上又处于转型时期，各种立法与规章制度未能起到应有作用，技术层面上，程序性规范缺失和模糊，利益层面上，土地经济利益诱使多部门参与对土地利益的非法分配，各因素综合之下，使农村土地征收领域的职务犯罪成为治理和预防的薄弱环节，而土地补偿款的管理和发放又是薄弱环节上最脆弱的一环，该领域犯罪侵害了国家和公众利益，极易引发社会稳定问题。
一、基本概况
2007-2011年，温州全市共审查起诉村干部贪污贿赂案件103件157人，每年分别为20件27人、40件56人、14件21人、14件26人、15件27人。在103个案件中，有66件108人发生在土地征用补偿款领域，占案件总数比例64%，每年分别为14件19人、26件41人、8件15人、7件13人、11件20人(表一)。该领域贪污贿赂案件中，贪污罪和挪用公款罪占了主要部分，分别为29件和18件，共占该领域贪污贿赂案件总数的72%(表二)。土地征用补偿款领域的贪污贿赂犯罪主要为贪污和挪用公款，多发生于土地补偿款的管理和发放环节，受贿罪则主要发生在返回地和安置房建设过程中。笔者从全市42个农村土地征用领域的贪污和挪用公款案件中随机抽取10个案件(贪污和挪用公款案件各5个)作详细分析。
二、犯罪特点分析
(一)农村财务管理人员成犯罪重要主体。土地补偿款领域的职务犯罪主体几乎都和村财务管理人员有关，主要体现在三个方面：第一，共同犯罪的主体之一，在共同犯罪中起到协助作用，该类案件往往是由村主任或书记组织的共同犯罪，如张某贪污案等3个案件，均是村两委包括村书记、主任和财务人员等多人共同参与，村书记或主任在犯罪中起主导作用，财务人员协助犯罪；第二，犯罪主体身兼数职，村财务管理职务是其兼任的职务之一，如谢某贪污案等4个案件均属该情况，犯罪主体在担任主任、副主任或副书记的同时，兼任村里出纳或报账员；第三，村财务人员为单纯犯罪主体，10个案件中其他案件均属此类，利用财务人员身份的便利实施犯罪。
(二)犯罪村干部文化程度普遍偏低，初中以下占多数。土地征用补偿款领域犯罪的108个被告人，文化程度分别为：文盲2人、小学26人、初中48人、高中28人、专科4人，初中及以下文化程度的被告人共76人，占71%。农村年富力强、素质较好的人多数外出务工或经商，留在村里的多是综合素质较低、年龄较大的人。大部分村的村干部年龄结构明显偏大，文化程度普遍偏低，思想相对保守。在许多挪用公款或资金的案件中，村干部甚至没有认识到是违法违纪行为，只当作是正常的借贷关系，只要最后如数归还就没问题。
(三)犯罪数额趋大，目的多为用于个人经营或挥霍。温州农村具有特殊性，由于民间经济活动活跃，村干部通常有多重身份，在村干部身份之外，还是经营者或投资者。因此，温州地区村干部职务犯罪的目的有别于其他地区一般用于生活开支等目的，挪用公款基本上用于投入个人经营，5件挪用公款案中4件均是用于个人经营。另外，近几年赌博风气日盛，挪用公款用于偿还赌债的案件也时有发生，如屠某挪用公款案中，为偿还六合彩赌债而挪用公款一百余万元。
(四)村财务管理未规避风险点，增强犯罪外部拉力。职务犯罪的频发和农村财务账目管理的混乱关系紧密，当前村级财务管理的失范为职务犯罪提供了条件，比如许多村账目仍采用流水账，查账不便，一个村多本账的现象也存在，公款私存的行为只是被名义上禁止，村印章管理不规范，村帐镇代理中心对村帐的审查只限于形式等等，多个环节存在风险点，增强了该领域犯罪的外部拉力。
(五)犯罪多集中于土地补偿款管理发放环节。农村土地征用补偿款领域的犯罪主要有以下几个环节：一是征地补偿项目的申报，通过虚报征地面积、虚构补偿事项和被征人数骗取国家土地补偿款；二是在协助政府对土地补偿款进行管理和发放过程中，利用职务之便，将公款挪用或侵吞；三是村统一进行村民安置的，在对安置款的使用过程中发生职务犯罪。总体来说，案件多集中发生在管理和发放环节，10个案件中8个案件均是发生在这一环节。
(六)犯罪方式较为接近。许多案件都是利用了村财务管理存在漏洞而实施，从案例来看，最主要的犯罪方式有两种：一是公款私存，在发放土地补偿款过程中，通常为方便发放，将未发放完毕的款项存入私人账户，就容易使当事人产生挪用或侵吞意图；二是违规使用村章，通常村章印分管于几个村干部手中，只有章印齐全才能领取补偿款，被告人则采取欺骗或者利用管理松懈来取得章印从而领取到土地款达到挪用或侵吞的目的。
(七)多数案件作案次数多、潜伏期较长。在10个抽取的案例中，有8个案例挪用和贪污公款的次数都在两次以上，被告人在第一次挪用和贪污之后，由于没有被发现，通常选择继续作案，有些案件更甚，比如陈某挪用公款案中，三年时间里，连续多次挪用，用于个人生活开支，至案发时连自己都不清楚挪用了多少金额。由于此类案件经常是在换届或是上面查账时才被发现，潜伏期就比较长，往往是三四年之后才发现，有些村干部如果连任，潜伏期则更长，例如在胡某贪污案中，1999年贪污补偿款，至2008年换届时害怕被发现才将款项归还。
(八)激化矛盾，易引发上访和群体性事件。涉农职务犯罪直接侵害了农民的利益，造成干群关系紧张，激化矛盾，引发上访，有些甚至恶化为群体性事件。近几年来，检察机关审查起诉的群体性事件引发的刑事案件大部分是涉及农村土地征收拆迁，在征地拆迁过程中，由于村务信息不公开，村干部存在腐败行为而引发的群体性刑事案件也不在少数。在2007年至2009年均有发生村民因为不满村干部的贪污腐败行为而采取极端方式，纠集村民集体越级上访、在政府内静坐和闹事，或者纠集村民拥堵交通、打砸设施等暴力行为，严重影响社会秩序和稳定。
(九)立案查处率低，犯罪黑数大。村干部涉农职务犯罪虽然是当前检察机关查办贪污贿赂职务犯罪的重点，但受多种因素影响，在举报涉及村干部犯罪的案件线索中，立案率一直偏低。根据检察机关控申部门统计，2009年和2010年两年中，共接收涉农职务犯罪举报线索168件，初查后反贪部门立案的仅有14件26人，只占8.3%。影响立案率的因素主要有村民法律意识不强，存在搭便车心理；群众的举报信息质量不高，多采取匿名形式，线索存查率高；村账管理混乱，检察机关取证困难；农村宗族关系复杂，成为案件查处的干扰因素。同时，检察机关对此领域犯罪的查办存在较大被动性，检察机关的侦查较大程度依赖纪委移送案件，加上近年的考核机制引导反贪工作向涉案金额大、职务级别高的方向侧重。
(十)犯罪刑罚惩处较轻，判决的实刑率低。土地补偿款领域村干部贪污犯罪判决已生效的103人中，免于刑事处罚1人、不满三年缓刑33人、三年宣告缓刑17人、不满三年徒刑11人、三至四年徒刑11人、五年以上不满十年徒刑19人、十年以上徒刑11人，免刑、缓刑判决比重高，被判处免、缓刑人数51人，占50%。对此领域犯罪，法院判决存在明显轻刑化倾向，打击力度远远偏离该类犯罪的现实严重性，对犯罪缺乏威慑力。
三、犯罪形成分析
所有犯罪行为是人与客观环境相互作用的结果，它的产生离不开作为犯罪主体的个人和作用于个人的社会背景环境，它是微观的个体在宏观的社会条件下，所作出的一种行为选择。个人及社会上存在不同的吸引力，会将人推向及拉向犯罪，形成犯罪的因素主要包括：内部和外部遏制力量的缺失、外部拉力的存在、内部压力的强化。
(一)外部遏制
1、统一的制度规范缺失
土地补偿款发放规范性制度缺失，导致程序失范。当前征收集体土地的补偿标准，包括温州在内的普遍做法是根据不同片区给予不同补偿，因此全市范围内没有采取统一的补偿标准，三个区统一适用《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》，各县市区则各自制定管理办法。各地补偿费的分配使用规定也有所不同，市区采取土地补偿费和安置补偿费分别分配，土地补偿费归集体经济组织所有，安置补偿费的发放标准是如果需要农村集体经济组织或者村民委员会安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织或者村民委员会，不需要统一安置的，安置补助费发放给安置人员个人。而县市区的分配方式则更灵活，既有采取市区的方式，也有采用将土地补偿费和安置补助费合为综合补偿费，按照比例分配，如平阳县规定可将征地综合补偿费的40%归农村集体经济组织所有，60%发放给安置人员个人。目前，各地关于土地补偿款的发放程序规定也差异较大，为该环节的职务犯罪提供了客观条件。从案件情况看，各地领取的方式不尽统一，一些地方首先由报账员填写资金使用申请单，由村长、驻村干部和镇纪委书记签字，再到村账镇代理中心盖章开具现金支票，最后凭支票到农村信用社提取补偿款；一些地方需要齐备村委印章、村长和出纳私章、经济联合社印章领取款项；一些地方则需要村财务专用章、村长和出纳私章三个印章就可领取。补偿款的领取程序缺少统一性的制度规范，这与规范解释权层层下放等有关，这为中间环节的管理者寻租提供了更多的可能性。
集体资产运营不规范，土地补偿款流失大。温州当前农村集体资产管理存在管理混乱，资产流失严重的问题，调查发现，在很多农村，土地补偿款收入是村里唯一或主要收入，因此，提留村集体账户的土地补偿款很大一部分被用于非生产性收入，比如填补历史债务、建设道路或房屋、用于福利性支出、公务接待等等。笔者收集了永嘉县下堡村近五年来在村账代理中心登记的会计明细账，发现用于公务接待的支出很大，包括购买香烟、餐费等支出，甚至存在一次性购烟支出10万余元的情况。非生产性支出所占比例大，造成土地补偿款流失严重。
2、有效的监督和纪律缺位
村账镇代理审核形式化。为规范对村集体资产的管理，各地均实行村账镇代理制度，但该制度在运行中仍存在审核形式化、操作不规范等问题，费用列支及其报批手续不规范，“白条入账”现象严重。如陈某挪用公款案中存在重复报销现象，被告人为补资金缺口，凭发票的存根复印件在镇代理中心将16万元再次进行报销，结果也被审核通过。在屠某某挪用公款案中，犯罪嫌疑人两次向镇代理中心开具未填写金额的现金支票，出于熟人关系，代理中心均予以盖章，结果一百多万元公款被用于偿还赌债。作为村民代表对村财务进行监督的民主理财监督小组未发挥好监督作用，如陈某某案件中，本应由民主理财监督小组对账目进行检查后再报镇代理中心，但在案发前三年时间内，监督小组没有组织过监督，很大一部分原因是碍于情面难以监督，监督工作不了了之。
补偿款发放审核不严格。许多村集体或村干部利用征地事务机构在审核征地事项中把关不严这一漏洞，采取虚报冒领的方式骗取土地补偿款，通常的做法是虚报土地征用亩数、虚报农户数量、隐瞒重复征地事项等方式。在全市近五年起诉的29件村干部贪污案件中，有7件是利用审核发放补偿款不严格而采取虚报冒领的方式贪污公款。根据规定，土地征收方案批准后，被征收土地的农村集体经济组织或者村民委员会和农民应当在公告规定的期限内，提供土地权属证书或者其他有效权属证明资料，由村委会汇总后到指定的单位、地点办理征地补偿登记，很多情况下，往往按照村里上报的土地数，未加严格审核就发放土地补偿款。如李某等贪污案中，村集体共同参与犯罪，土地征用范围发生变动，村干部采取隐瞒部分土地已补偿的事实，虚构农户数量制作补偿统计表，高速办没有加以审核，完全根据村里上报的统计表发放补偿款，虚报部分的补偿款最后被村干部集体私分。
村级账目管理混乱现象突出。如余某某挪用公款案件中，未收款项已开出发票、已支付款项未报账、发票数额比实际收款数额大、随意出借不做账、将个人账户作为村专用账户。胡某某贪污案件中村里开设两个账户，原先账户没销户一直闲置，后犯罪嫌疑人利用信用社账户管理混乱让信用社将钱打进老账户然后予以侵吞。另一些案件中，村里有相对完善的财务制度，但仍不能阻断腐败发生，如张某某贪污案，村里规定500-5000元经费支出要经村两委联席会议讨论决定，授权村书记和村财务负责人审签，5000元以上经费必须经村两委讨论决定后，提交村民(代表)会议讨论决定，授权村书记和村财务负责人审签，但仍发生了村两委集体开会商量将土地补偿款中的一部分8万元予以私分，并且村书记张某某另外以打交道处理社会关系为借口侵吞52万元，究其原因，与村民监督权没有落到实处，规定容易被村干部变通执行有关，即使有监督，监督仍是表面化，虽然知道款项的用处，但最终用向何处、如何被用却监督不到。
3、未提供合理的活动范围
财务印鉴保管混乱。根据《浙江省村级组织工作规则(试行)》规定：“村党组织的印章由组织委员管理(只设书记不设支委会的由书记保管)，村民委员会和村经济合作社印章由村文书(报账员、出纳)管理，村经济合作社财务专用章统一由乡镇会计代理机构管理”，在查处的案件中一半以上村财务印鉴保管不符合规定。如王某挪用公款等案件中，村委会印章、报账员或出纳印章，甚至现金支票均由同一人保管，在陈某和胡某等案件中，印章虽由不同人保管，但在使用印章方面存在不规范，在领取款项或报销项目时，只要经办人说一声，其他印章保管人基本不以过问，然后将印章交给经办人，这违背了印章分开保管为了村集体内部相互监督的目的，于是导致违法违规行为发生。
公款私存现象普遍。根据财政部《村集体经济组织会计制度》规定：“村集体经济组织向单位和农户收取现金时手续要完备，使用统一规定的收款凭证。村集体经济组织取得的所有现金均应及时入账，不准以白条抵库，不准坐支，不准挪用，不准公款私存。应严格遵守库存现金限额制度，库存现金不得超过规定限额”，许多案件中公款私存现象严重，这也是促发犯罪的重要诱因之一。在抽样的十个案件中一半案件都存在公款私存现象，尤其在发放补偿款过程中，为方便发放，在补偿款大额取现后，存放在私人账户，需要发放的再按照发放程序发给被征地农户，对于这一做法，许多镇政府也是默认许可的，但这一过程极易导致挪用和侵吞公款犯罪的发生。
(二)内部遏制
1、缺乏高度责任感和正确的自我认知。随着农村经济活动越来越活跃，村级行政管理越来越规范，但部分村干部的综合素质明显不能适应形势发展的需要，没有正确定位自身社会角色，既缺乏科学管理的知识和能力，又缺乏对自身地位和承担的责任缺乏正确的认识。很大程度上未形成正确的权力观，家长作风尚明显，喜好个人集权，有些村则实行“集体集权”，任何事情都两委说了算。由于受教育程度低导致知识层次比较低，特别是与履行职务有关的法律知识匮乏，有的认为违法违纪是官场上通行的潜规则，对犯罪后果没有清醒的认识，有的认为替老百姓办事拿点钱物是无可厚非之事，有的则抱着法不责众的心态。
2、中立化和理性选择下犯罪动机的强化和推进。根据中立化理论，犯罪人犯罪前通常会有一种羞愧乃至不安的情绪，但于此同时他们会通过合理化的或中立化的技术抵消内心的愧疚不安。联系实际案例，在挪用类案件中犯罪嫌疑人通常认为自己没有侵占公共财政的主观故意，只是暂时挪用周转一下，周转后及时返还不会给村集体和村民造成任何利益损害，以此来安抚内心的不安。在另一些共同犯罪的案件中，村两委多数人共同参与犯罪，犯罪嫌疑人通常认为既然大家都参与了，自己不参与则属于另类，并且抱有法不责众心态。还有一部分村干部在犯罪时抱着弥补的心态，认为自己为村事务尽心尽力，从集体中获取一部分利益是人之常情，以此慰藉自己。作为社会中的理性人，通过衡量犯罪收益和犯罪成本，在预期收益高于预期成本的情况下选择犯罪，理性选择推进了农村职务犯罪的发生。
(三)环境压力
1、目标与现实差距的客观存在。社会结构转型时期，社会的职业分行和利益差别的扩大必然使各利益群体之间产生矛盾和冲突。[李培林：《中国新时期阶级阶层报告》，辽宁人民出版社，1995年版，第39页。]一般来说，职业声望基本上反映人的社会地位，然而，收入序列的混乱和异常却使职业声望对社会地位的解释力有所削弱，职业声望和收入出现了较明显的不一致。在职业声望排序较前而收入排序较后的管理者中，一部分人就铤而走险，利用职权进行贪污受贿。村干部系一村的领导和管理者，在农村拥有绝对的声望，一些人通过各种努力竞选村干部，然而在花费大量精力治理村务，获取的收入却与劳动付出不一致，与过去不同，村干部不再是村里收入较高的人群，相反被占用大部分时间而无法有更多精力来经营自己的生意。一部分村干部拥有自己的经营事业，主要是个体经济，包括沙石采伐、填方、水泥或手工作坊，由于农村金融支持政策缺失，个体经营遇到资金缺口时，通过正常借贷途径很难筹集所需资金，因此，无奈下就将目光投向村集体资金和公款，发生挪用或侵吞的事件。目标与现实的差距促生了村干部的紧张感，紧张情绪促使他们通过越轨的方法去追寻成功的目标。
2、农村贿选状况的普遍存在。农村贿选是促发犯罪隐形因素之一，温州地区村干部选举中贿选风气存在已久，贿选现象的存在一定程度上加甚了村干部的职务犯罪，由于选举中支出了很多费用，在选任上以后，则抱有弥补心态，当初在选举时之所以愿意投入大成本，本身也是考虑到当选村干部之后有利可图，那么，贪污部分公款来弥补当初选举时的支出也被认为是情理之中。在李某贪污案中，村两委共同贪污，集体分赃的名义就是给大家补贴当初选举期间的支出；胡某贪污案中，犯罪嫌疑人因选举开销而欠下债务，于是当选后通过贪污来偿还债务。
(四)环境拉力
1、低违法成本消解犯罪最后阻力。假设犯罪是理性经济人权衡利弊后的选择，那权衡害处最大的因素系犯罪行为将会面临刑罚惩罚的风险后果，潜在的或实际的惩罚具有防止犯罪的效果[ [美]斯蒂芬·E·巴砍：《犯罪学：社会学的理解》，秦晨等译，上海人民出版社，2011年版，第153页。]。而当前村干部职务的高发很大程度上与该领域职务犯罪查处率低、处罚力度小密切相关。一是犯罪黑数大，犯罪被发现的概率小，一些案件被告人在供述中讲到，之所以犯罪是看到其他人也有类似做法，很多没被查处，即使被发现，当事人也只是受到纪委部门的纪律处分，相比较于巨大的违法收益，冒这个风险还是理性人可理解的选择。二是过度使用非监禁刑导致惩罚成本被降到了最低，总体上法院对于农村基层组织人员犯罪的刑罚存在量刑畸轻的状况，被判处缓刑和免除刑罚的比例过高，这大大消减了刑罚的威慑力，无法遏制当前日益增长的农村职务犯罪行为。同时，由于缺少乡镇行政部门和村民的监督，在任职期间被发现的概率较小，许多案件的潜伏期很长，在违法行为最后被发现时，还存在已经超过诉讼时效的问题。
2、异化的群己观念瓦解熟人监督力量。随着社会转型加快，原先的熟人之间的关系受到了挑战，原本的交往模式受到的文化约束现在受到了市场经济工具理性的侵蚀，原本的“集体意识”再也不像过去那样控制个体，熟人关系运作力量明显减弱[于建嵘等：《农村组织与新农村建设——理论与实践》，中国农业出版社，2007年版，第97页。]。在土地补偿金发放管理过程中，作为个体，村民更关心的是土地补偿金如何分配，发到自己手中的有多少，至于留在村集体账户中的那部分资金如何运作管理则不加关心。在谢某案件中，一些村民由于不满意分配到自己手上的补偿金而拒绝领取，于是这部分补偿金一直存在村出纳个人账户上，几年之内没有领取的村民均没有过问此事，甚至没有向村里反应，在几年后领取信息公布时才发现已被人冒名领取。同时，由于城乡二元化加剧了农村精英和权威力量的流失，也导致了村民监督力量的弱化，由于外出经商与打工的人员增多，这部分人即使仍旧参与村里事务，但花费的精力肯定有限，导致了当前许多村民监督小组监督的形式化，没有真正发挥监督作用。(作者单位：温州市人民检察院 苍南县人民检察院)