检调对接的实证分析
王美鹏、郑洁、王少天
(瑞安市人民检察院，浙江瑞安325200)
摘要：在信奉儒家学说的中国，人们特别倾向调解，而不是诉讼。2010年年初，全国政法工作电视电话会议提出了推进三项重点工作[推进三项重点工作指深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法等三项重点工作。]的战略决策部署。随之，最高人民检察院出台文件，明确要求全国检察机关依托“大调解”工作体系，建立健全检调对接工作机制，在执法办案中有效化解社会各类矛盾纠纷。本文从瑞安市院检调对接工作的实践着手，通过对检调对接的主要做法阐述和对相关数据的实证分析，指出目前检调对接工作存在问题，并就完善检调对接机制提出建议。
关键词：检调对接；实证分析；调解优先
“从古埃及到美利坚，人类先贤们的法律思想如恒久不灭的灯塔，以公平正义之光引导笔者去寻找法律的印迹。”[参考文献：
[1]余定宇.寻找法律的印迹[M].北京：法律出版社,2004：1.][1]我国自古就有重视调解、无讼息讼的文化传统，时至今日，我国仍然崇尚和谐，倡导一个稳定和谐的社会关系，而这种文化思想也正是检调对接所体现的一种理念。检调对接机制是指在检察机关依法履行法律监督职能的同时，依托社会矛盾纠纷调解机制，以和谐司法的理念和调解的方式，在法律规定的框架内，有效化解检察环节各类矛盾纠纷的工作机制。[[2]许同禄.创建“检调对接”工作机制有效化解矛盾纠纷[J].人民检察，2007.(24):44.][2]瑞安市院主动延伸检察职能，积极对接社会大调解体系，建立较为完善的“检调对接”工作机制，实现办案质量“三个效果”的有机统一[ “三个效果”的有机统一，即坚持办案的法律、政治和社会效果的统一，是当前各级司法机关秉持的一种共同理念，已成为衡量检察系统落实科学发展观，依法行政，廉洁高效，净化本地政务环境，保障和谐稳定，实现社会公平和正义，建设社会主义法治工作成效的重要标准。]。近期，笔者对瑞安市院驻检察院调解室自成立以来的检调对接情况进行了专题调研。
一、瑞安市院检调对接工作的实践
2009年，瑞安市院提起公诉2662人，其中系轻微犯罪719人，占总数的27.0%。有相当部分的轻微刑事案件通过有力地调解，双方当事人达成和解协议的，检察机关可以作出相对不起诉决定，特别是未成年人轻微刑事案件，如能和解，则可有效解决瑞安市未成年人犯罪处理率高的问题。显而易见，建立健全检调对接机制，将人民调解工作延伸贯穿于检察机关执法办案全过程，对促进社会矛盾的化解、保护未成年人合法权益与减少司法资源的消耗具有现实意义。2010年9月份，瑞安市院与司法局联合出台《关于检调对接工作的暂行规定》，对检调对接的适用范围、条件、原则、程序等方面内容作了明确规定，又成立瑞安市民商事纠纷人民调解委员会驻检察院调解室作为矛盾化解平台。
(一)建章立制，搭建平台。
1、明确移送调解的范围和条件。规定下列案件应当移送调解室调解：调解后可作不捕、相对不起诉处理的轻微刑事案件；普通刑事案件附带民事诉讼部分；不服人民法院民事、行政判决向检察机关提出申诉的案件。同时，移送调解的案件应当同时具备如下条件：案件事实清楚，证据确实充分；案件双方当事人有和解的意愿；刑事案件犯罪嫌疑人有悔罪表现。对未成年人犯罪案件，又聋又哑的人或盲人犯罪案件、七十周岁以上老年人犯罪案件，应当移送调解。
2、明确检调对接的程序。案件承办人应在征询双方当事人意见后三日内制作《移送调解函》，附相关法律文书复印件移送调解室。调解室受理后，对审查逮捕案件应在三日内完成调解，对审查起诉案件应在十日内完成调解，对不服法院民事、行政判决的申诉应在一个月内完成调解。期限届满不能完成的，应当终止调解。达成和解协议的，调解人员应当制作《调解协议书》，督促当事人履行赔偿义务；不能达成调解协议的，应当制作《调解程序终止意见书》。调解室必须在规定的期间内填写《调解结果告知书》，附《调解协议书》或《调解程序终止意见书》，移送办案部门。
3、明确权利义务。案件承办人要主动与调解人员沟通，介绍案情以及调解后拟处理意见，但不直接介入调解工作。调解人员可向案件承办人询问案情及涉案当事人的相关情况。调解室受案后，应积极督促双方当事人本着互谅互让、平等自愿的原则进行和解。市司法局应当加强对调解人员的业务指导和考核，加强对检调对接工作落实情况的督促检查。
4、成立驻检察院调解室。为提高检调对接的效率，瑞安市院与司法局会商后，决定成立瑞安市民商事纠纷人民调解委员会驻检察院调解室，并腾出三间办公室装修后供调解室使用。在驻检察院调解室成立之前，暂时先将符合检调对接条件的案件报请瑞安市民商事纠纷人民调解委员会驻法院调解室组织调解。12月6日，经市委市政府同意，驻检察院调解室正式成立，专职调解员到位，并落实每年人均经费3万元。调解室被安排在控申群众来访接待室旁边，设立群众来访的专用通道，配置安检门，落实一名保安负责安检和维护秩序。按照有关要求和标准进行办公场所装修，配备了电脑、传真机、打印机和点钞机等办公设备。现有三位专职调解员中1名是瑞安市院退休的中层干部，另外2名是刚毕业的法学本科生。
(二)整合资源，准确切入。
1、将未成年人犯罪案件作为启动检调对接工作的切入点。瑞安市院每年办理未成年人犯罪案件300多人，其中很大部分是轻伤害、盗窃等轻微刑事案件，可以为检调对接提供充足的案源。截止日前，共移送调解未成年人犯罪案20件，调解成功13件。
2、与附条件不起诉试点工作结合。对于履行赔偿义务有困难的犯罪嫌疑人，要求其在附条件不起诉考察期内，用自己的劳动收入，逐步赔偿到位。如罗某盗窃案[本文中所举案例均来自瑞安市人民检察院的具体案件，但基于对案件当事人权利保护的考虑，不列明具体名字。]，附条件不起诉意见书中明确要求罗某赔偿被害人经济损失，考察期内罗某向老板预支工资对被害人进行了赔偿。
3、深化外来未成年嫌疑人的社会关系调查制度。瑞安市院每年办理的外来未成年人中相当一部分系盲流或流窜作案。由于这些人在瑞安的亲友关系掌握不清，给检调对接工作带来了一些困难。为此，瑞安市院采取两项措施，对外来未成年嫌疑人的社会关系调查工作进行了强化：一是与公安机关沟通，要求公安机关办案单位在移送审查起诉前，尽量查清外来未成年嫌疑人在瑞安的亲友关系，制作成讯问笔录或其它书面材料，随案移送审查；二是未检科承办人完成审查逮捕后，发现符合检调对接条件但亲友情况不清的，提出指导意见，要求公安办案单位查清嫌疑人在瑞安的亲友情况，并将指导意见附案卷材料一并送回。实践中，瑞安市院与公安机关对外来未成年人的社会关系调查采取“三清”做法：一是亲友的通讯方式要清楚，二是亲友在瑞安的居住地址要清楚，三是亲友在瑞安的工作单位要清楚。未检科先后建议公安机关办案单位对25名外来未成年嫌疑人的亲友“三清”情况进行调查。
(三)规范运行，完善后续。
检调对接，关键在于“对接”，所以面临的一个问题是既要发挥司法调解的独特作用，又不能影响检察机关的办案效率。在实践操作过程中，必须坚持公益原则和法制原则，严格按照规定，把好“对接”案件的范围关、自愿申请关、程序衔接关、协助调解关和督促落实关，确保“检调对接”过程的实体合法化、程序规范化和效益最大化。除了规范对接程序外，还对调解协议进行审查，当事人各方是否属于恶意串通，调解协议内容是否涉及违反法律、行政法规的禁止性规定，侵害国家利益、社会公共利益或第三人合法权益等情形，一经发现，及时予以制止。经调解达成协议并已实际履行完毕的刑事案件，应根据犯罪嫌疑人的认罪悔罪态度，依照宽严相济刑事政策，对犯罪嫌疑人落实轻缓政策，符合不捕、不诉条件的，可依法不捕、不诉；需要提起公诉的，书面建议法院从轻处罚。目前，瑞安市院对通过检调对接达成调解协议的19人作相对不起诉处理，其余均书面建议法院从轻处罚。
(四)借力救助，深入推进。
当前，部分犯罪嫌疑人家庭困难，无力赔偿被害人的损失，影响了检调对接的成功率。瑞安市院在工作中探索创新，适度引入司法救助和社会、企业救助机制，提高检调对接的成功率。一是衔接司法救助。借力市司法救助工作委员会办公室，相继对3名上访的刑事讼诉申诉人进行司法救助，分别支付从5千元到2万元不等的救助款，促成息诉息访。2009年12月27日，贵州省毕节人张某某在我市莘塍镇一饭店内无故被周某、熊某等人砍掉左手腕，家里有5个正在上学的小孩和3个需要赡养的老人，大女儿得喉癌，一家人生活难以维持。周某、熊某等人无钱赔偿。张某某多次向相关部门反映困难，请求救济。2010年11月12日，经协调，张某某领到2万元的司法救助款。二是借助企业。2010年7月13日，对涉嫌盗窃罪的贵州省紫云籍17岁少年韦某作出有罪不捕决定，派员将其送到**紧固件有限责任公司，交由该公司对韦某进行职业技能指导和训练，安排到公司宿舍内居住，与该公司外地籍工人一起上班、生活。在企业帮教期间，在调解人员的协调下，韦某母亲与企业达成协议，由企业预支韦某的一部分工资赔偿被害人，促使达成调解协议。三是借助社会力量。在高二学生陈某报复殴打同学致伤案件中，我们发现陈某系由祖母一手养大，早年父母离异，父亲精神异常，家中确实贫困。在移送调解后，瑞安市院委派案件承办人陪同调解员，与陈某居住地的村委会沟通协调，由村委会出面筹集了2.5万元，赔偿给被害人，促使双方达成调解协议。
二、检调对接相关数据的实证分析
截至2011年10月，瑞安市民商事纠纷人民调解委员会驻检察院调解室共受理调解案件59件，调解成功33件，其中调解成功故意伤害(轻伤)22件，故意伤害(重伤)3件，交通肇事3件，盗窃案3件，寻衅滋事1件，抢劫案1件。从统计数据看，体现出以下四方面的特征：
(一)受理调解案件均为刑事。民事、行政申诉案件受理数为零，受理调解的59件案件均为刑事案件。从执法办案的实践看，调解后可作不捕、相对不起诉处理的刑事案件占绝大部分，是检调对接的最大对象。如故意伤害案件共46件，约占受理案件总数的78%，交通肇事8件，盗窃3件，寻衅滋事1件，抢劫1件，这四类案件仅占受理案件总数的22%。故意伤害案中，轻伤害案件40件，占故意伤害案总数的87%。
(二)调解成功的赔偿数额较为合理。达成调解协议的最低赔偿数额为573元， 1万元以下赔偿金的案件共9件，占调解成功案件总数的27.3%； 1万元以上5万元以下赔偿金的案件共16件，占调解成功案件总数的48.5%；5万元及以上赔偿金的案件共8件，占调解成功案件总数的24.2%，其中最高额为10万元。据此，可以看出调解成功的案件赔偿数额还是相对比较合理的。
(三)审查起诉阶段移送案件调解成功率较高。审查批捕阶段移送案件12件，调解成功5件；审查起诉阶段移送案件47件，调解成功28件。由此可见，审查起诉阶段不仅移送的案件多，是审查批捕阶段的3.92倍左右，其调解成功率更是审查批捕阶段的1.43倍。其原因主要是因为批捕阶段移送的调解案件，侵害方已被刑拘关押，受害方往往据此漫天要价，提出赔偿金额大多不合理，故调解成功率低。公诉科移送调解成功案件大多是采取取保候审强制措施的案件，有利于双方就调解条件达成一致。
(四)调解成功案件的后续处置以不捕不诉为主。作出不起诉决定有19件，超出后续处置结果的1/2，不捕决定有4件，移送起诉3件，待处理7件。待处理案件的高数量有两个原因，一是案件审查过程比较缓慢，二是业务科室没有及时将处置结果告诉调解室。
三、检调对接工作面临的问题
检调对接作为一项新生事物，是一项尚处于不断探索、探讨的新机制，而社会矛盾化解又属于一项繁琐复杂的系统工程，因此在实践中检调对接工作不可避免会遇到各种困惑和问题，影响了检调对接工作的开展及效果。
(一)移送调解的案件偏少。首先从移送调解案件的类型来看，集中在调解后可作不捕、不诉处理的轻微刑事案件，一般刑事案件附带民事诉讼的案件仅有5件，而民事、行政申诉案件是一件都没有。从数量上看，移送调解仅59件，而同期我们办理的审查起诉案件中，故意伤害、交通肇事等涉及人身损害赔偿的案件就达386件。原因主要在于：一是工作量增加。瑞安市院案多人少问题突出，而运用“检调对接”办理案件比正常程序办理案件增加了不少工作量，影响了案件承办人的积极性。移送调解的案件主要是事实清楚、情节简单的轻微刑事案件，一般都适用快速办理程序，启动调解程序后，由于可作不捕不诉处理，则要经过科里讨论、分管领导审批、当事人协商等环节，决定不起诉的案件还要报检委会讨论决定，不但程序复杂、时间跨度长，而且承办人需要做大量的准备工作。二是受法定期限影响较大。调解工作需要一定的时间，而这一时间是计入法定期限内的。移送调解的案件，要办结一般需要比较长的时间，特别是批捕环节，时间紧，往往不能提供充分的调解时间。许多办案人员对移送案件调解兴趣索然。三是操作不规范。检调对接在业务考核中没有分值，案件承办人缺乏工作动力，执行《关于检调对接工作的暂行规定》不够规范。此外，随着社会大调解体系的不断完善，特别是警调、交调机制的建立，公安机关在侦查过程中会更加重视调解工作，都会先行移送调解，导致到检察环节再需要调解的案件会减少。
(二)调处的难度较大。目前调处的成功率仅为56%，原因是多方面的，有被害方漫天要价，也有侵害方无力赔偿的原因，特别是交通肇事案件，赔偿的额度相对较大，侵害方往往有心赔偿、无力支付。检调对接制度的价值取向之一是经和解以避免刑事追诉所形成的负面效应，减轻犯罪人回归社会的困难，是不追究刑事责任与非监禁刑、非刑罚化的统一。从处理结果来看，既包括不再追究刑事责任，又包括从轻、减轻处罚。但是，实践中往往重视前者而忽视后者，甚至片面理解为不追究加害人的刑事责任。从犯罪嫌疑人的角度看，同意调解往往为争取从宽处理宁愿花钱消灾，得到司法部门的从宽处理。有些犯罪嫌疑人利用刑事损害赔偿与刑罚制裁在事实和程序上的密切联系，以对被害人进行赔偿为条件要求检察机关对其作不捕、不起诉处理。因此，在调解过程中，往往要求调解人员明确答复调解后是否可作不捕或不诉处理。调解人员虽有从事法律工作的经历，但毕竟不是案件的承办人员，对检察机关宽严相济的度难以准确把握。同时，案件的承办人员由于案件的处理结果要经领导审批甚至检委会讨论决定，故也不轻易明确告诉调解人员案件处理的后果。从被害人的角度看，同样存在利用犯罪嫌疑人逃避刑罚的心理，漫天要价，以不追究犯罪嫌疑人刑事责任为条件索取非常不合理的补偿款。从实践看，因金额悬殊而未调解成功的案件高达16件，占未调解成功案件的61.5%。
(三)移送调处案件的标准有待进一步明确。《关于检调对接工作的暂行规定》明确了移送调解的案件范围为三类：调解后可作不捕、相对不起诉处理的轻微刑事案件；普通刑事案件附带民事诉讼部分；不服人民法院民事、行政判决向检察机关提出申诉的案件。但实践中，由于规定尚不够具体，没有制定调处后可作出不捕、相对不起诉的案件标准以及提交调解的民事、行政申诉案件标准等，导致办案人员在移送调处案件时凭个人的主观或经验判断，从而造成移送调处的案件标准存在差异。
(四)检调对接的衔接程序有待进一步完善。一是具体负责检调对接的部门不明确。检调对接的筹建工作由办公室牵头负责开展，调解室成立并运行后，没有再另行设定或指定具体部门予以负责。办公室属于综合部门，没有经办具体案件，无法掌握案件情况，以致不能有效地指导调解工作。二是业务部门内部衔接不善。调解室将调处结果反馈案件承办检察官后，承办检察官没有及时与科室负责人、分管检察长沟通，导致一些花了大力气调解的案件在法律处理结果上没有体现出宽严相济的刑事政策。三是案件处理结果反馈不规范。对于经过调解的案件，承办检察官没有主动将处理结果告知调解室，而是要调解室自己了解。
(五)检调对接机构的名称值得商榷。根据我国《人民调解法》的规定，村居、乡镇、街道和企事业单位可设立人民调解委员会，县(市、区)不能直接设立人民调解委员会，只能设立专业调解委员会。从瑞安的情况看，全市层面目前有医疗纠纷、劳动仲裁、民商事纠纷等专业人民调解委员会。而检察阶段需要调解的案件是由于刑事犯罪引发的经济赔偿问题，经与司法局经反复斟酌后，决定启用“市民商事纠纷人民调解委员会驻检察院调解室”这个名称，是否恰当值得商榷。
(六)调解室工作人员选聘标准有待进一步统一。检调对接工作方式可以概括为一句话：“明之以法，言之以理，动之以情”。这就要求检调人员具有较高的综合素质以及主动体贴民情的积极精神和正派作风。[[3]彭新华.“枫桥经验”语境下的“检调对接”工作机制之探索[J].中国刑事法杂志,2010.(10):94.
][3]调解室驻在瑞安市院，调解人员的一言一行、调解工作做的好坏直接影响检察机关的声誉和形象。瑞安市院调解室工作人员由市司法局选派，虽配置了经验丰富的老干部和科班出身的大学生，但如果对选聘人员有个统一标准，并进行上岗培训，规范调解用语，了解调解基本知识，就不会让检察工作因调处工作而陷入被动局面。
四、完善检调对接机制的建议
(一)加强教育，贯彻“调解优先”原则。要教育广大干警牢固树立现代法治理念，由被动接案向主动介入转变，增强“检调对接”工作的主动性，把化解矛盾纠纷贯穿于执法办案的始终。在不损害国家利益、社会公共利益和第三人合法权益的基础上，积极引导当事人通过和解结案。对于需要一方当事予以赔偿的案件，原则上都要移送调解室进行调解。把化解社会矛盾摆在与执法办案同等重要的位置来抓，克服机械办案、就案办案的现象，将“关门办案”和“开门服务”相结合，将检察执法触角向化解社会矛盾延伸，融情、法、理于一体，协调各种利益关系，使执法办案的过程变成化解社会矛盾、促进社会和谐稳定的过程。“检调对接”有其独特的适用性，但也不能无限度的夸大作用，更不能让社会公众产生“用钱赎罪、以钱抵罪、花钱减罪”的投机心理。
(二)设立检调对接工作办公室。成立以检察长为组长，相关院领导为副组长，侦监、公诉、民行、控申、办公室(研究室)等部门主要负责人为成员的检调对接工作领导小组，下设检调对接工作办公室，由控申科科长任办公室主任，具体负责日常的检调对接衔接工作。检调对接工作办公室对于需要移送人民调解委员会调解的案件，指派专人办理，作出是否受理的决定，并及时反馈原承办部门。检调对接工作办公室及时将案件移送人民调解委员会快速办理。在调解过程中，检调对接工作办公室可以介入提供法律支持，全程监督调解的自愿性、合法性和公正性，现场监督案件当事人悔过与谅解。检调对接工作办公室定期就检调对接工作进行调研，以及时发现问题，对检调对接工作进行指导。
(三)适当修改移送调解和结果反馈程序。瑞安市院规定，案件承办人员受理案件后，要先电话征询案件双方当事人的意见，只有双方当事人表示愿意调解的，才移送调解室调解，导致一批通过做双方当事人工作，可以达成调解协议的案件，没有进入调解程序。今后，科室受理案件后，发现需要调解的案件，原则上应先行移送调解室调解，直接由调解室征求案件双方当事人意见进行调解。对检调对接的案件在调解结束后的一定时间内，检察人员应及时了解协议的落实情况、社会关系的修复程度，协调处理当事人履约过程中出现的新矛盾和新问题，真正做到案结事了。为避免发生科室负责人、分管检察长不了解案件调解情况的发生，明确要求案件承办检察官将调处结果在审结报告中注明层报分管检察长。另外，案件承办部门还应将和解(调处)协议和案件的最终处理结果及时报送检调对接工作办公室备案。
(四)制定移送调处案件的具体标准。一是制定不捕、不诉案件的执法标准。根据法律的规定以及我们司法实践，建议由温州市院牵头制订常见犯罪类型不捕、不诉的标准，使我们承办人员以及调解人员都清楚，那些案件调解后可作不捕、不起诉处理，增强调解人员调解的主动性和针对性。二是制定民事、行政申诉案件调解暂行办法。明确民事、行政申诉案件移送调解的条件。1、人民法院的原判决、裁定已经发生法律效力；2、当事人不服人民法院原生效判决、裁定向人民检察院提出申诉，人民检察院经审查后认为可以立案；3、人民法院的判决、裁定存在瑕疵，且标的较小、争议不大、易即时履行的案件；4、双方当事人有自愿达成和解协议意向。
(五)完善“检调对接”的支持保障机制。一是支持机制。随着检调对接工作的深入推进，工作量不断增加，人力配备、经费保障问题便随之而来。为此，应建立支持机制，在参考检察院参与检调对接的案件数量、标的额、人次等指标的基础上，由政府财政对检察院经费进行适当补偿，从而确保人民检察院全方位的深入参与检调对接工作。二是考核评价机制。发挥业务考核的指挥棒作用，鼓励多移送调解，形成正确的工作导向。考核也不能仅考核具体负责检调对接的部门，具体负责部门对于是否启动检调对接的程序不具决定权，必须把侦监、公诉、民行部门也纳入考核对象。