检察机关公诉案件程序分流机制探析
内容摘要：随着刑事诉讼效率价值的凸显以及轻缓化刑事政策和教育刑理论的兴起，越来越多的国家已经否定了案件不分大小、罪行不分轻重，一概必须将案件起诉的做法。公诉环节程序分流机制的建立是以起诉便宜主义为前提，赋予检察官不起诉裁量权。该机制的建立不仅是各国刑事诉讼制度改革的必然趋势，而且也是联合国刑事司法准则的基本要求。
关键词：公诉分流 程序正义 价值 完善
程序分流，从词义上划分，有广义和狭义两种情形。狭义上的程序分流仅指审前程序中侦查环节的分流和公诉环节的分流。而广义上的程序分流分为审前程序的分流和审判程序的分流。所以，公诉环节程序分流机制是指在刑事诉讼的审查起诉阶段，检察官对一部分构成犯罪或者证据不足的案件作出免予起诉、缓予起诉、起诉犹豫及放弃起诉等处理，而不再交法院审判的制度。随着刑事诉讼效率价值的凸显以及轻缓化刑事政策和教育刑理论的兴起，越来越多的国家已经否定了案件不分大小、罪行不分轻重，检察官一概必须将案件起诉至法院适用刑罚的做法，而是运用保安处分、社会监督等手段来代替。公诉分流的设置是以起诉便宜主义为基础，赋予检察官用案件分流的形式作出裁量。本文拟就公诉分流的诉讼价值评析、有关国家和地区分流实践、我国分流机制的完善等问题展开讨论。
一、公诉分流的诉讼价值评析
诉讼价值是指作为主体的人对于作为客体的法律内涵的应有的价值因素的认识，是法律对于人的需要的一种满足。[张正德：《刑事诉讼价值评析》，载《中国法学》1997年第4期，第86页。]诉讼价值评析在诉讼法律制度的研究中具有非常重要的意义。公诉分流的诉讼价值具体体现在对实现刑事诉讼目的具有积极作用。主流观点认为,我国的刑事诉讼有双重目的,即打击犯罪和保护人权,并力图体现将两者相结合的理性要求，以确保刑事诉讼的公正与高效进行，维护社会秩序。这就要求司法机关在刑事诉讼中，既要及时查明事实真相，准确打击犯罪，又要注重程序的正当性，防止案件当事人的合法权益受到不法侵害。而公诉分流在诸多方面充分体现了刑事诉讼法的立法目的和要求。
(一)有利于提高诉讼效益。在世界范围内总体的犯罪不断上升的现实背景下，国家对已经构成犯罪的部分案件有选择地进行诉讼分流就成了一个降低诉讼成本的理智选择。现代法律制度除了要实现公平、正义的价值目标外，还有一个重要的原则就是诉讼经济。随着犯罪数量的日益攀升以及刑事诉讼程序的日趋复杂化，刑事司法资源越来越呈现一种稀缺状态。在这种状态下，如果不顾刑事案件的复杂多样而盲目地对每一案件都投入等量的司法资源，只会造成两种后果：一是使那些简单的案件毫无必要地经历了复杂的诉讼程序，造成诉讼资源的浪费；二是那些复杂的案件由于投入的司法资源相对不足而难以得到公平、正义的处理。换言之，即便我们就是不对每一起案件都相同投入司法资源，在司法资源极为匮乏的情况下，要求每一起案件都经历侦查、起诉、审判三个诉讼阶段，也会使整个刑事司法系统负担过重。正因为如此，现代西方各国无不在侦查、起诉、审判阶段建立系统的程序分流机制。由于我国正进入了社会转型的快速发展阶段，一方面我国的犯罪数量和重特大恶性案件数呈几何式增长，导致监管场所人满为患，监禁成本是一个天文数字[我国学者指出：按照财政部与司法部联合下达的监狱经费支出标准测算，全国监狱系统实际需要高达210亿经费才能正常运转。若仅以纯国家财政拨款127.3亿元日常经费和30亿元基本建设经费与154万罪犯来计算，关押改造一个罪犯的年费用也已超过万元。这可能已经高于一个大学生一年的开销。这157亿多元的经费还不包括从军费渠道支出的武装警察看押的经费。参见郭建安：《社区矫正制度：改革与完善》，载陈兴良主编：《刑事法评论(第14卷)》，中国政法大学出版社2004年版，第320页。]；另一方面案多人少矛盾突出，司法工作人员连年超负荷工作，[仅以检察机关的公诉工作为例，在我国东部沿海地区，公诉部门年人均办案数超过一百件的基层检察院随处可见。]因此，我国目前的司法现实决定了国家应当将有限的司法资源突出放到重特大案件上来。公诉分流可以缓解司法机关的压力，有效缩短诉讼时间，既符合诉讼经济的目的，又有利于及时消化积案，实现控制犯罪的最佳效果。
(二)有利于体现轻缓化的刑事政策。在19世纪20年代以前，刑罚报应论在刑事实体法上一直占据统治地位，所以，一般就是简单地遵循罪行相适应，突出有罪必罚，罪罚相当；在二次大战以后，随着教育刑理论的兴起，刑罚的威慑和预防作用开始受到普遍的质疑，“在整个社会控制犯罪的系统工程中，刑罚只能是有限的和短处的作用，刑罚量投入的多少和犯罪率的高低不可能成简单的反比关系”[梁根林：《“刀把子”、“大宪章”抑或“天平”？》，载《中外法学》2003年第3期。
]因此，传统的报应刑理论开始松动，刑事司法也开始从一味的强调特殊预防转向一般预防与特殊预防并重。西方许多国家对犯罪行为采取不一定均应当起诉法院而适用刑罚，而是运用保安处分、社会监督等手段来代替。在我国，传统的刑事司法活动更是片面强调刑罚的震慑和打击作用。但是，我们从几次严打之后刑事案件不降反而明显上升的事实说明，这种刑事政策的弊端确实存在。因为犯罪是社会深层次原因和转型时期特殊的矛盾造成的，严打只是治标之策不是治本之道。与刑罚改革的一般趋势相适应，教育刑主义为公诉分流的建立提供了理念上的支撑。人民检察院可以酌情对部分在公诉环节的案件作出适当分流，这样既可以减轻刑事审判对于犯罪嫌疑人的标签作用，又可以避免刑罚副作用，充分体现轻缓化的刑事政策。
(三)有利于维护公共利益。公共利益指的是作为有机整体的公众所共同享有的权益、福利和价值。它一般包括公共秩序、公共道德、公共财产、公共安全等，其特征是适用的普遍性，即为公众共同体所享有并为该共同体中的单一个体所享有，破坏共同体中所享有的权益和福利，就破坏了共同体中的单一个体的权益和福利。[樊崇义主编：《刑事诉讼法实施问题与对策研究》，中国人民公安大学出版社2001年版，第386页。]公共利益是公正之外司法、立法应当追求的重要价值目标。若从检察制度的产生和发展角度考察，维护公共利益是公诉权产生的基础。因此，公共利益标准的确立已经成为许多国家检察制度和公诉权的基本属性。在我国，检察官在正当行使追诉裁量权时，除了应当依法裁量，符合法治这一司法原则外，将公共利益作为检察官裁量的依据或者说制约是非常必要的。因为在不违背或者基本不违背公平和正义的情况下，鉴于公共利益的因素而将不必进入审判阶段的案件分流过滤，对不必追诉的被追诉人施以不起诉、缓予起诉、辩诉交易及其他替代性处罚措施，尽早摆脱刑事诉讼，早日复归社会，从而使刑事诉讼达到较为合理，这可以说是一种理智而又无奈的举措。如果检察官违背了公共利益，即认定为自由裁量权的滥用，其所做出的决定可以被推定为不正确的，或者至少是有违公平与正义的，应当受到道义上的责难直至程序上的否定。因此，公诉分流就是在公正和公共利益之间权衡后的选择，而这样做总体上是基本合理的。
(四)有利于和谐社会的构建。构建和谐社会是人类孜孜以求的理想，随着《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》的下发，当前我国社会各界都在为实现这一目标而努力奋斗。笔者认为，检察机关正在推行公诉分流之一的和解不起诉制度不仅成为检察机关适用刑事和解的主要途经，而且成为实现社会和谐的有效途经。和解不起诉是指被害人与加害人在人民检察院的主持下，通过加害人向被害人认罪悔过，求得被害人的谅解，双方达成和解的协议之后，由检察院作出不起诉决定。[ 汤啸天：《和解不起诉制度初探》，载《人民检察》2005年11月(上)。]日本学者棚赖孝雄指出，“就合意的形成而言，只有在当事者的意思渗透到解决过程和结果的一切方面才具有真正的合理性。”[ 【日】棚赖孝雄著：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第73页。
]从刑事案件一般解决方式讲，加害人的忏悔和被害人的要求是不可能通过面对面的途经表达和沟通的，被害人因其合法权益遭受侵害，总是迫切要求对违法犯罪行为人进行惩罚，从而导致加害人和被害人及其双方的亲属等因加害人犯罪而成为永远的对立面，一定程度上加剧了社会的不和谐因素。而和解不起诉制度正是通过在不明显损害公共利益的基础上充分尊重被害人和加害人的意愿来解决冲突。让加害人听被害人亲口陈述犯罪给他本人及家庭造成的伤害和痛苦；让被害人亲耳听到加害人虔诚的忏悔，有利于防止矛盾的激化，修复被损害的社会关系，减少纠纷的对抗性，有助于实现双方的长远利益和友好关系，从而促进纠纷的彻底解决。这种诉讼分流机制恰恰满足了构建和谐社会的基本要求。
二、联合国标准及其公诉分流的域外实践
(一)联合国刑事司法准则中的公诉分流机制
联合国刑事司法准则积极肯定了非刑法化、刑罚个别化和非监禁刑等刑事诉讼分流措施。1990年9月7日通过的联合国《关于检察官作用的准则》第18条规定：“根据国家法律，检察官应在充分尊重嫌疑者和受害者的人权的基础上适当考虑免予起诉、有条件或无条件地中止诉讼进程或使某些刑事案件从正规的司法系统转由其他办法处理。为此目的，各国应充分探讨改用非刑事办法的可能性，目的不仅是减轻过重的法院负担而且也避免受到审前拘留、起诉和定罪的污名以及避免监禁可能带来的不利后果”。1999年4月23日通过的国际检察官联合会《检察官职业做人准则和主要权利义务章程》第4.3规定：“检察官应当……根据法律和公正审判的要求，考虑放弃起诉。有条件或无条件的中止或从正式的司法制度分流刑事案件，特别是牵涉少年被告人案件。当采取适当的行动，要充分尊重嫌疑人和被害人的权利。”可见，适度扩张检察官的不起诉裁量权，在审前阶段改用灵活多样的非刑事办法实现案件的合理分流是联合国刑事司法准则的基本要求。
(二)美国的公诉分流实践
程序分流在美国的公诉环节实施得相当普遍，辩诉交易制度更是美国处理刑事案件的最主要方式。在美国联邦和州的司法系统中，90%的刑事案件是通过辩诉交易来处理的。1967年，美国总统执法与司法委员会提出了题为《自由社会犯罪之挑战》的报告。该报告提倡“审前阶段处理”的刑事政策，主张对少年犯罪推广使用非正式程序的“分流措施”，[姜涛：《刑事程序分流研究》，人民法院出版社2007年版，第25-26页。]以达到去刑化或者非罪化处理的目的，解决刑事司法机关不堪重负，监狱过于拥挤等问题。同时，美国的检察官对于除青少年犯罪案件之外的一般案件也拥有较大的裁量自由权。在美国，无论是联邦还是各州的刑事法律都认可选择性起诉原则，检察官有权在众多的犯罪嫌疑人中选择起诉其中的某些人，也有权决定只起诉某个犯罪嫌疑人多项罪行中的某一项或几项，避免司法管辖内所有的案件均进入正式的审判程序。在美国的一些州，检察官还可以作出暂缓起诉的决定，这一决定常常与分流项目结合使用。例如，罪犯是酗酒者或瘾君子，有精神疾病，或者是因为家庭环境或失业等影响走上犯罪道路，如果得不到帮助和矫正他们很可能再次犯罪，这时检察官就可能在被告人接受其条件，如接受戒毒治疗、提供社区服务、参加工作培训或对被害人进行补偿等的基础上，决定暂缓起诉。如果被告人较好地完成了分流项目，检察官就撤销指控；如果被告人在分流项目中表现不好，检察官就恢复刑事起诉。目前，美国有37个州存在这样的程序，有7个州通过立法批准在全州范围内实行这类程序。[张小玲：《刑事诉讼中的“程序分流”》，载《政法论坛》2003年第2期，第102页。
]美国学者雅各比指出：“美国检察官的自由裁量权在三个重要的方面已成为不可争辩的：他有权单独决定是否提起刑事诉讼；他单独决定在何种程度上指控某个人；在他认为应该或必须终止诉讼时，别人不能加以阻止。”[陈卫东主编：《模范刑事诉讼法典》，中国人民大学出版社2005年版，第440页。]
(三)英国的公诉分流实践。英美法系国家起诉便宜主义的法律传统在英国得以充分体现，检察官拥有相当大的不起诉裁量权。英国1994年《刑事案件起诉规则》第7.1条规定：“刑事案件起诉人应该选择下列指控：A.反映罪行的严重程度的；B.给予法庭足够的判决权力的；而且，C.使得案件能以清楚、简明的方式提出的。这意味着刑事案件起诉人在有选择的情形中可能不总是继续推进最严重的指控。”可见，该条赋予了起诉人对于具体案件中以哪些罪名提出指控享有很大的裁量权。英国1983年《刑事案件起诉规则》中引用1951年总检察长肖克罗斯勋爵在下议院辩论中的一段话，并作为检察官决定起诉与否的基本方针：“有犯罪就必须起诉，这从来就不是我们国家的方针，我希望今后也会是。在指导检察长工作的最初规则中就已规定‘只有当罪行和犯罪时的情形具有这样一个特点——该案件的起诉符合公共利益的，他才应该起诉’。[ 【德】黑格尔：《法哲学原理》，商务印书馆1961年版，第107页、230页。]公共利益是我们应当考虑的首要问题。”[转引自龙宗智：《英国的刑事起诉政策简介》，载《人民检察》1987年第7期。
]英国检察官在提起公诉之前的案件审查中，要求从两个方面进行检验：一是证据检验；二是公共利益检验。所谓“公共利益检验”，就是在证据检验结束后，检察官认为根据现有证据可以给被告人定罪，那么并不意味就要提起公诉，还要从公共利益考虑，看对被告人是否有必要追究刑事责任，公众是否有兴趣对被告人起诉来决定最终起诉与否。公共利益检验体现了对于过失犯罪、初犯、偶犯、老年人犯罪等从宽处理的原则。可见，经过公共利益检验，相当一部分案件被分流到审判程序之外。
(四)德国的公诉分流实践。德国传统上属于大陆法系国家，实行十分严格的起诉法定主义，检察官的起诉裁量权较小。不过，19世纪末以后，这种状况开始发生变化。基于社会发展的需要，德国开始兼采用起诉便宜主义原则，赋予检察官一定的起诉裁量权。德国的起诉裁量权既包括酌定不起诉、缓起诉，也包括是否申请刑事处罚令程序的权力以及是选择快速审判程序的起诉还是选择普通审判程序的起诉之权力，还包括在恐怖活动案件、与有组织犯罪有关的毒品、卖淫等最重案件中对污点证人豁免而不起诉或者减轻刑罚的权力，呈多元化运作状态。虽然迄今为止，德国法律上仍不承认辩诉交易的合法性。不过，为了提高公诉运行机制的效率，缓和犯罪率的增长给司法机关带来的压力，德国1970年后就已出现辩诉交易，但当时仅限于轻微犯罪，而且由于缺乏法律基础，一直未公开讨论。到了20世纪80年代后期，辩诉交易已被广泛接受。据估计，在德国所有审判的案件中，20%-30%的案件存在辩诉交易。1975年德国刑事诉讼法增加了第153条a，该规定在很大程度上将法院的选择和惩罚权限转移给了检察院，因此不仅使检察院的权限进一步扩大，而且还促使刑事诉讼程序的迅速进行(即速审)。在处理轻罪时，如果犯罪只限于财产，并且只会被处以最低刑时，检察院可以终止程序，而无须法院同意。在处理轻罪案件时，经管辖法院同意，检察院可以不提起公诉而处以负担和责令。上述义务履行后，整个程序终结，如果行为是一项不会被处以最低刑的轻罪，检察院可以不经法院同意即作出上述处分。有学者指出：与仍然统治着德国刑事司法体系的传统的起诉法定原则不同的是，今天的检察机构似乎更是一个“不起诉”机构而非一个起诉机构。[ 陈光中等主编；《中德不起诉制度比较研究》，中国检察出版社2002年版，第174页。
]可见，德国检察机关不起诉裁量权的不断扩张，在司法领域中承载着公诉分流的重要职能。
(五)日本的公诉分流实践。日本刑事诉讼显著的特征就是采行起诉便宜主义，实行起诉犹豫制度。学者普遍认为日本刑事司法的特征之一是，相信检察官的权威且授予其较大的裁量权。日本现行刑事诉讼法赋予检察机关广泛的起诉裁量权，不论涉及何种犯罪，不问重罪或轻罪、故意罪或过失罪，检察官均可酌情不提起公诉。《日本刑事诉讼法典》第248条规定：“根据犯罪嫌疑人的性格、年龄及其境遇、犯罪的轻重及情节和犯罪后的情况，没有必要追诉时，可以不提起公诉。”日本学者认为，“犯罪的轻重”尽管是检察官裁量时必须予以考虑的因素，但并不是决定性因素，只是立法者考虑到利用刑事政策的界限问题而做出的规定。“酌定不起诉的对象原则上是较轻的犯罪，当然在实际操作中对杀人等刑法规定的严重犯罪也实行酌定不起诉，这似乎也反映了重视刑事政策的思想”。[ 【日】田口守一著，刘迪、张凌译：《刑事诉讼法》，法律出版社2000年版，第103页。]日本司法实务表明，不起诉在相当程度上被运用。实践中不起诉率，根据犯罪种类的不同而有很大差异，就全部刑事犯而言，不起诉率约占可能起诉人员的30%。[李心鉴：《刑事诉讼构造论》，中国政法大学出版社1992年版，第104页。]关于强奸罪、杀人罪、强盗罪等一般认为属于重大刑事案件，检察官的不起诉裁量率一般都比较低。例如，杀人罪及强盗罪从1954年起，检察官之裁量不起诉大抵均未超过10%，强奸罪不起诉率虽较高，但仍止在20%上下。而关于盗窃罪、诈欺罪等一般认为较轻微之刑案，检察官所为之裁量不起诉率，大抵都保持在50%上下。[陈卫东主编：《刑事审前程序研究》，中国人民大学出版社2004年版，第260页。
]日本的起诉便宜主义原则除了能够提高司法效率和效益之外，还被视为迅速分流和处理刑事案件以及促进犯罪人悔过自新的有效手段。
(六)我国台湾地区公诉分流实践。我国台湾地区近年来在改革刑事诉讼制度方面的力度之大、范围之广可谓颇引世人瞩目。1995年10月“刑事诉讼法”的修正，将检察官可为裁量的范围扩大为凡“刑事诉讼法”第376条所规定之案件皆可，使更多轻微案件无须开启审判程序即可终结。2002年8月修正公布的“刑事诉讼法”关于侦查终结的处分增加规定缓起诉处分制度，赋予检察官更大的起诉与否的裁量空间，目的之一即希望经由检察官的筛选，控制并分流起诉到法院的案件，使向法院起诉的案件大量减少。第253条第1款规定，“被告所犯为死刑、无期徒刑或最轻本刑为3年以上有期徒刑以外之罪，检察官参酌刑法第57条所列事项及公共利益之维护，认以缓诉为适当者，得定1年以上3年以下之缓起诉期间为缓起诉处分。其期间自缓起诉确定之日计算”。在实务运行中，检察官也确实通过不起诉裁量权分流了很大一部分的案件。在2002年台湾各地检署侦查终结案件的数据中，起诉案件153003件，占所有案件数量的40%，不起诉(含缓起诉)案件152103件，占所有案件数量的39.8%。[ 林钰雄：《刑事诉讼法》(下)，中国人民大学出版社2005年版，第3页。
]可见，通过不起诉裁量权分流更多的刑事案件已成为我国台湾地区改革刑事诉讼制度的一项重要内容。
三、我国检察机关公诉案件程序分流机制的健全
从联合国刑事司法准则、世界各国及我国台湾地区的刑事立法和司法实践可以看到，尽管各国在政治制度、经济发展和文化渊源以及法律思维、执法理念等诸多方面存在较大的差异，但是，基于提升诉讼效率和追求非犯罪化、轻刑化理念的考虑，世界各国尤其是西方国家均在各个诉讼阶段，特别是公诉环节建立了健全的、系统的程序分流机制，且不断扩张检察官的不起诉裁量权。各国成功的诉讼分流机制和司法实践对于我国具有重要的借鉴和参考意义。
(一)牢固树立公诉分流的理念。公诉分流科学地吸收了当今世界刑事诉讼理论的文明成果，有条件、有限制地采用了起诉便宜主义，对于认为确实没有追诉必要的案件，赋予检察机关根据案件实际情况灵活处理、便宜行事的自由裁量权。在贯彻宽严相济刑事司法政策、构建和谐社会的新的历史条件下，公诉分流更加符合刑罚个别化和轻刑化，更加有利于教育、改造、预防、挽救罪行较为轻微的人，实现刑事法律的目的。要改变过去人们对公诉分流采取“少用、慎用”等消极态度，转变“控”和“防”等被动思想的指导。要在“充分合理适用”标准的框架下，尽可能地在“放”和“扩”方面做些文章。同时，我国的公诉分流是刑诉法明确规定的。只要符合法定条件，就应该实事求是地进行分流，这也是法治原则关于严格按照法律规范进行诉讼活动的基本要求。
(二)将公共利益作为检察官裁量的依据，扩大公诉分流渠道。从立法、理论或实践看，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，都将公共利益衡量视为如何运用起诉便宜原则的至关重要的核心问题。对于轻罪案件，应当赋予我国检察机关参酌“犯罪人的个人情况”和犯罪人在“犯罪后的表现”等公共利益的构成要素作出不起诉决定。
(三)扩张相对不起诉的适用范围。一般是将“犯罪情节轻微”理解为轻罪(轻罪是指刑法规定应当判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处附加刑的犯罪)中的情节较轻的情形，但是，笔者认为，对于初次涉嫌犯罪、未成年人涉嫌犯罪、老年人涉嫌犯罪或过失涉嫌犯罪，可能被判处5年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的案件，如果犯罪嫌疑人与被害人和解并弥补对被害人造成的损失，人民检察院根据被害人或其法定代理人的申请，可以作出不起诉的决定。
(四)赋予检察官对证人作证的豁免权。证人作证豁免权，是指检察官为了获得某种重要证据，而免除证人作证而可能被定罪的权力。检察官的这一自由裁量权广泛存在于建立污点证人制度的国家。污点证人制度是鼓励犯罪者与追诉机关合作的一项重要措施，是以牺牲小公正获取大公正，同时又能保证和提升刑事司法效率的积极措施。在检察工作实践中，对于共同犯罪案件、行贿受贿等对合犯罪案件之侦查活动中，检察官为了获取首犯、主犯更重要的犯罪证据，往往对从犯、胁从犯等污点证人给予一定的刑罚豁免，或者不起诉，或者提出从轻、减轻的量刑建议。由于我国法律尚未明确规定污点证人的减轻处罚或不予起诉制度，致使检察官行使此权力的根据仍不够明确。因此，笔者认为，无论从正当程序的理念的角度，还是从任何人享有不被强迫自证其罪特权的角度，抑或从保障证人权益的角度，与其放任检察官没有根据地行使这种刑罚豁免权，实不如通过对刑诉法的再修改予以正式确认和规范，在立法上赋予检察官对证人作证的豁免权。具体设想是，借鉴《公约》的上述规定，在再修改后的刑诉法中增加“对于在黑社会性质犯罪、毒品犯罪以及腐败犯罪案件中，主动悔过自新的，为办案机关侦破案件提供实质性配合的人，只要符合刑法关于在不需要判处刑罚或免除刑罚的条件，即使犯罪情节不轻微，也可作出不起诉处理”的规定。(作者单位：乐清市人民检察院)