民行检察介入公益诉讼的法理分析
摘要：民行检察介入公益诉讼制度的构建是检察机关加强社会管理创新的一项重要举措，标志着民行检察监督的触角从诉后抗诉监督向诉前公诉监督延伸。民行检察公益诉讼制度建设是一个庞大的工程，相关制度设计等枝干和末梢应发端于坚实的法理根基。本文从民诉法修正案出发，深入探讨我国检察权的特殊本质，破除理论瓶颈，确立民行检察介入公益诉讼的法理基础。
关键词：公益诉讼 检察权 公益诉权
《中华人民共和国民事诉讼法修正案》已经进入审议阶段，即将颁布施行，草案第八条：增加一条，作为第五十五条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”该条款的确立由康菲漏油事件无适格原告而处于尴尬境地间接引起，是近年来检察机关不断进行公益诉讼实践探索的结果，有力回应了社会各界强烈要求公益诉讼立法的呼声，其社会影响力将不亚于醉驾入刑，标志着民行检察业务正式进入一个新的领域，具有里程碑意义。
该条款主要规定了公益诉讼的主体和范围，这也是近年来围绕公益诉讼争论最激烈的两个领域，因为环境公益诉讼等实践探索主要是检察机关在进行，因此检察机关介入公益诉讼的正当性问题成为争论的焦点，由此引发出公权与私权的对立、检察权与审判权的关系，检察机关在民事诉讼中的地位，检察机关介入公益诉讼的范围和程序等一系列问题，这些问题归根结底源于对我国检察权性质和地位的认识存在分歧，本文从分析我国检察权的性质和地位出发，对长期困扰理论界的一些问题进行归纳和总结，探讨民行检察介入公益诉讼的正当性。
一、检察权与公益诉权
对我国检察权性质的探讨，首先进入学界视野的是西方三权分立语境下检察机关的性质问题，西方三权分立的权力配置模式下，立法、行政、司法三权互相制衡，检察机关属于行政机关，检察权属于行政权，如在美国,检察机关与司法行政机关是不分的,联邦司法部长即是总检察长,检察官代表政府行使诉讼权利，对涉及政府利益和公共利益的案件，提起诉讼，保护国家和社会的利益。如2000年著名的美国政府诉微软公司案件和美国政府诉烟草公司案件，是近年检察官起诉的较为典型的公益诉讼案件。反观我国的检察机关，根据《宪法》第129条所规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。尽管《宪法》并未明确表述检察院是否属于司法机关，但中国历来都将检察院视为与法院并立的、独立于政府的司法机关。2006年《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》进一步确定了人民检察院的司法机关地位,但狭义司法权的终局性和被动性又将我国检察权排除在司法权之外。学界通说认为:我国检察权是包含于广义司法权之下的“法律监督权”,是一种区别于行政权和审判权的独具特色的国家权力。
既然我国的检察权不属于行政权，西方国家通行的检察机关提起公益诉讼的模式移植到我国是否合适？检察机关作为原告介入公益诉讼时,检察机关和法院处于平等地位，会否破坏原告、被告和审判的等腰三角制衡结构？当检察机关作为原告被反诉而成为被告时，如果法院判决检察机关败诉,那么检察机关如何承担败诉的结果?反之,如果禁止被告提起反诉,就限制了被告的权利,违反了民行诉讼对等原则以及程序正义的要求，等等。有鉴于此，许多学者认为我国检察机关不宜介入民行公益诉讼。
我国的检察机关一定要具备与西方国家检察机关同样的性质与宪政地位才能介入公益诉讼吗？何为公共利益？一定主体基于何种理由提出诉愿？公益诉讼的本质是什么？学界对此争论颇多，至今没有定论，有广义说、狭义说等等，就本文探讨的主题而言，我们应当看到的是，在各国诉讼法都对诉的主体资格做出严格限制,规定只有法律上的直接利害关系人才有资格提起民行诉讼的情况下，西方国家检察机关提起公益诉讼，实质上是对适格当事人(原告)的扩张和对诉的利益理论的突破，换言之，撇开西方检察机关的行政权特征，其本质即“代表社会公益的机构有权提起公益诉讼”。
问题是：我国的检察机关能否代表社会公益？我国的检察机关是否具有公益诉权？对此问题的回答应当从考察我国检察权的产生入手。我国检察权的产生与西方不同，根据宪法第62条、第133条的规定，检察机关是由人民代表大会选举的基础上产生并对人民代表大会负责。我国实行的是人民代表大会制下的“一府两院”架构，行政权、审判权、检察权相互制衡，检察权是在“人民主权”原则的基础上由权力机关产生，并对其负责。因此，虽然宪法明确规定我国的检察机关是国家法律监督机关，行使的是法律监督权，其权能的行使却绝不仅限于法律监督。根据《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院通过行使检察权，镇压一切叛国的、分裂国家的和其他反革命活动，打击反革命分子和其他犯罪分子，维护国家的统一，维护无产阶级专政制度，维护社会主义法制，维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保卫社会主义现代化建设的顺利进行。”《检察官法》第8条规定：检察官应当维护国家利益、公共利益，维护自然人、法人和其他组织的合法权益。《刑事诉讼法》第77条的规定：“……如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”《刑事诉讼法司法解释》第99条规定：“……有权提起附带民事诉讼的人在第一审判决宣告以前没有提起的，不得再提起附带民事诉讼。但可以在刑事判决生效后另行提起民事诉讼。”以上条文的列举看似杂乱，其实暗含一条逻辑主线，即我国的检察权除了有公诉、侦监、抗诉等具体表现形态之外，实质也包含了通过民事诉讼方式保障社会公共利益的功能属性。我国的检察机关虽然不直接管理公共利益，但却担负着监督和维护公共利益不受侵害的职能，法律明确规定我国检察机关有权提起民事诉讼。“在民事公益诉讼中，检察机关无疑具有公益代表者的职能，此一职能究其根源也是来自其宪法所确立的法律监督机关的地位和性质。作为公益代表，检察监督的职能分散于诉讼全过程，无论是在诉讼程序的启动环节还是在诉讼的进行过程中，抑或是在生效裁判形成后的抗诉再审阶段，检察机关都应以适当方式介入其中，发挥其公益代表者的作用，确保社会公共利益不受损害，维护社会公共秩序。”[汤维建，民行检察监督制度发展的新动向[J]，《河南社会科学》2011年01期第12页]因此，我国的检察权实际是包含了公益诉权，由检察机关代表公共利益具有正当性。
公诉权是检察权的主要权能之一，一般而言，公诉权指的是检察机关代表国家为追究被告人的刑事责任向审判机关提起诉讼的权力。但是检察机关代表国家对违法行为提起控诉并出庭支持其主张在本质上都是以公益为基础的，同时，检察机关的法律监督应当是对一切秩序和遵守法律情况的监督，包括有权对社会生活中的刑事、行政、民商事等法律关系进行监督，而不是仅仅局限于刑事案件的监督。公诉权理应包括刑事公诉权、民事公诉权和行政公诉权。“从我国社会发展的实践需求和比较法的角度来看,检察机关代表国家维护社会公共利益,提起或参与民事、行政诉讼是检察权的一项不可或缺的职能。”[李炳烁，全球化视野中的检察权改革［J］，《河北法学》2007年29卷第10期第183页。]检察机关代表国家以起诉等方式维护公益，既是以公权力维护国家利益和社会公共利益的政治需要，也是以公权力保障人权和程序公正的社会需要。由于公诉权在本质上是以公权力为基础，以维护公益为目的的，因此无论检察机关是提起刑事诉讼，还是提起民事诉讼或行政诉讼，都是代表国家以行使公诉权的方式，对刑法、民商法、行政法、诉讼法等法律的实施情况进行监督的权能体现。[何文燕，检察机关民事公诉权的法理分析[J]，《人民检察》2005年第9期，第12页。]
结论：我国的检察机关是法律监督机关，在公益诉讼中行使法律监督权；同时，它又是维护社会公益不受非法侵害的国家机关，拥有公益诉权，在公益诉讼中行使公诉权。
二、几个问题的释明。
1、检察机关在公益诉讼中的身份地位问题。
检察机关在公益诉讼中行使法律法监督权和公诉权，因此，其在公益诉讼中具有公诉人和法律监督者双重身份，但是这种双重身份并不表示检察机关在公益诉讼中同时扮演运动员和裁判员，正如刑事诉讼中检察机关的公诉权与其所承担的法律监督权可并行不悖，同理，检察机关作公益诉讼之诉讼主体与其法律监督者的地位也非水火不容。“检察机关对于人民法院审判活动的监督，是通过对违法判决的抗诉和对审判人员构成犯罪的违法行为提起刑事公诉来实现的。除此以外，关于举证、质证、认证、辩论，及调解、和解等，均与一般民事诉讼无异。”[江伟、段厚省《论检察机关提起民事诉讼》[J]，《现代法学》2000年第6期，第20页]
在诉讼中，被告人不能反诉检察机关，即检察机关不能成为被告。此完全基于公益诉讼的特殊性，检察机关与公益诉讼案件没有直接利害关系，不具有实体上的诉讼权利，仅具有程序上的诉讼权利，既不享有诉讼胜利后的成果，也不承担败诉责任。从中外公益诉讼的历史实践来看，检察机关从未因为提起公益诉讼而成为被告，那种担心剥夺公益诉讼被告人反诉权利会损害程序正义的观点，未能跳出传统诉权理论的思维范式，已不适合当今时代要求。
2、民行检察介入公益诉讼的范围和方式问题。
检察机关介入公益诉讼的范围应当既不至侵害私权，又能保证社会公益受到保护。从《中华人民共和国民事诉讼法修正案》第五十五条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”的规定看，民行检察介入公益诉讼的范围主要是污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。因此，界定民行检察介入公益诉讼的范围首先要界定社会公共利益的范围，只要是损害社会公共利益的行为，民行检察均有权介入，当然，从法条列举的两种公益诉讼的情形来看，主要是民事公益诉讼，至于行政机关损害公共利益的行为能否引发公益诉讼，还需要实践和理论的进一步深入研究。
民行检察介入公益诉讼的方式有多种，主要有单独起诉、支持起诉、督促起诉、抗诉、发检察建议等，应当针对不同情形有所区别。例如对于公害案件、环境污染和破坏生态资源案件、垄断等扰乱市场经济秩序案件、违反公序良俗案件等应当主要采用单独起诉的方式；对于国有资产流失案件，应当主要采用督促起诉的方式，督促有关单位提起诉讼；对于侵害消费者权益等已经有相关的社会团体等利害关系人启动了诉讼程序的案件，可以采取支持起诉的方式介入该类诉讼。对于法院违法判决或者当事人和解损害国家利益、社会公益的案件，检察机关应当提起抗诉而不是上诉，最高检和最高法联合发布的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》对此有明确规定。
3、公权与私权何者优先问题。
有学者认为，民行公益诉讼案件属于私法领域，在诉讼中，基于意思自治的原则，私益诉讼当优先于由国家干预而生的公益诉讼，公权之介入应仅限于私法救济穷尽而无果的场合。从古罗马开始，大陆法系就有公法与私法的划分，从而确立在私法领域意思自治的原则。这一原则强调私法领域要尊重当事人自身的意愿，充分保障个体行使权利的自由，国家权力不应过多干预。一些学者正是据此认为，涉及公共利益的侵权行为属于私法领域，而检察机关作为公权力机关介入私法领域没有法理依据。这种观点忽视了公私法划分的相对性，特别是在新的形势下自由主义的理论也受到挑战，社会经济生活呈现公法私法化与私法公法化的趋势，公私法所规范的公私利益也不再是绝对化，公权适当介入私权领域已成为促进社会、经济发展所必需举措。而且公共利益侵权行为是否就属于私法规范的领域本身就存在争议。实际上，公益诉讼更多的还是体现出公法规范调整的特征，例如：环境保护、反垄断等。因此，不能以私法领域的意思自治原则来非难检察机关介入公益诉讼的正当性。[王一凡《检察机关介入公益诉讼的正当性探析》，载《大众商务》2009年22期
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结语：民行检察介入公益诉讼具有坚实的法理基础，构建民事行政检察介入公益诉讼机制,充分发挥民行检察工作在社会矛盾化解中的积极作用是检察机关充分发挥法律监督职能、维护司法公平与正义、促进社会和谐稳定过程中形成的必然选择，在实践中，其作用已经显现出良好的法律效果和社会效果，在推进三项重点工作中有着不可替代的角色空间。
参考文献：
1、崔伟、李强，检察机关民事行政公诉论［M］，中国检察出版社2009年12月第一版。
2、颜运秋、李明耀，论民行检察与公益诉讼的耦合性[J]，河北法学2011年10月第10期