浅析公益诉讼中的检察权介入
赖联同[作者简介：赖联同(1984-)，男，温州市苍南县人民检察院干部，助理检察员。]
(浙江省苍南县人民检察院，浙江 325800)
摘 要：检察权介入公益诉讼在我国立法上尚无明文规定，检察机关作为公益诉讼中的原告主体资格受到质疑。作为宪法“钦定”的法律监督机关，检察权对公益诉讼案件的介入实有必要亦具备现实可能性。立法应确立检察权介入公益诉讼的机制，明确并着手规范检察权介入公益诉讼的时机和方式。
关键词：公益诉讼；检察权；必要性；可行性；时机把握
引 言
2011年10月29日，民事诉讼法修正案草案(下称“民诉法草案”)开始向社会公开征求意见。其中，就公益诉讼方面，该草案增加了一条规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”这给检察权介入公益诉讼提供了法律上的可能性。但是，该条款的规定显得较为笼统，从法律条文的严谨性和可操作性的角度出发，结合当前的司法实践，笔者以为应更直接地在法律条文中示明检察机关作为公益诉讼的适格原告。相对于公益诉讼的理论研究和司法实践，我国法律规定的滞后性显而易见。时至今日，并无一个法律条文对公益诉讼进行明确的阐述，更不消说对检察机关介入公益诉讼进行明示。本文拟从检察权介入公益诉讼的角度出发，就检察权介入公益诉讼的必要性及可行性，以及检察权介入公益诉讼的时机把握及检察机关自身能力的提升等方面进行阐述，以期对相关立法活动提供参考。
一、检察权介入公益诉讼的必要性
检察权介入公益诉讼，是指检察机关行使宪法和法律赋予的检察权能，对涉及损害国家利益和公共利益的行为行使诉讼原告职能，向法院提起民事、行政诉讼的一种诉讼活动。近年来，虽然公益诉讼作为一种突破传统诉讼规则的制度还找不到诉讼法上的“合法性”，进而在法治语境下陷入一种困境[1]。但公益诉讼案件被审判机关受理的情形也不在少数，而由检察机关行使检察权介入公益诉讼的案件亦呈上升趋势[①据中国人民大学法学院教授肖建国统计，全国目前已有40多个环保法庭，从2002年第一起环境公益诉讼开始，共受理关于环境污染的民事公益诉讼12件；其中原告是检察院的6件，行政机关3件，环保组织3件。前9件都以原告胜诉终结。参见：李湘宁，唐丹妮.“审慎”公益诉讼[EB/OL]. (2011-12-19)[2012-03-13]. http://misc.caijing.com.cn//chargeFullNews.jsp?id=111405469&time=2011-11-13&cl=106.]。而且，从案件受理的情况看，由检察权介入的案件在所受理的案件中占比较高，这也从侧面反映了一种意识形态倾向，即当前我国在公益诉讼方面还是比较倾向于由代表公权力的检察机关来提起诉讼。为何会有这样一种意识形态出现呢？笔者以为，这是由公益诉讼的特殊性以及我国当前的法治环境决定的。
(一)公益诉讼的性质阐释
公益诉讼，即以保护公共利益为目的的诉讼。从广义的角度出发，公益诉讼包括检察机关为维护国家利益而提起的公诉行为以及公共利益的受侵害(及可能受侵害)群体就“一系列危害到不特定公众利益(其外延也是随着社会的不断发展而扩大的)的公共决策或行为起诉相关的公共当局及强势企业并提请司法审查的法律实践”[2]。一般而言，公益诉讼是指特定的国家机关、团体组织和个人，根据法律的授权，对违反法律、法规并侵犯国家利益、社会利益或不特定多数人利益之行为，向法院提起诉讼，由法院依法追究其法律责任的活动。从其涵义可以看出，公益诉讼的目的是为了维护国家和社会公共利益，诉讼的当事人并不一定要求与侵害后果有直接的利害关系，且其诉讼涉及面广，影响范围大。
从全球范围来看，现代意义的公益诉讼始于20世纪中期，这种诉讼在这一时期产生有其必然性。随着现代工业社会的深入发展，各种危害到社会各阶层民众的公害愈来愈普遍，如假冒伪劣产品对消费者群体的危害、环境污染等公害行为在全球蔓延的态势愈演愈烈、医疗事故的频频发生等等，无不对社会造成牵一发而动全身的后果[2]16-17。而从我国的实际情况看，公益诉讼活动从上个世纪末期开始方有些许动静，这与我国工业社会的发展程度密切相关。随着改革开放进程的逐步推进，我国工业经济呈现飞跃式的发展。而经济的快速、深入和无序发展导致了一系列公害行为的出现，西方发达国家在工业发展过程中出现的公害我们一个也没有落下，因公害行为导致的社会矛盾逐年上升。因此，正视公益诉讼的存在价值，通过公益诉讼这一司法手段来推动制度变革，以实现真正的社会正义，则不失为解决上述矛盾的一剂良方。
(二)检察权介入公益诉讼的必要性分析
当前，我国法律对于公益诉讼的规定显得极为苍白，检察机关、社会团体和公民在提起公益诉讼时没有足够的法律依据，尤其是公民、社会团体等在提起公益诉讼的时候需要花费巨大的司法成本，并且收效甚微。而相较于公民、社会团体和行政机关，宪法赋予了我国检察机关作为国家的专门法律监督机关的地位，具有广泛的法律监督权，它作为社会公共利益的代表与作为法律监督者的身份合二为一,这就为其介人公益诉讼奠立了坚实的基础。[4]其法律地位和专业性决定了由检察机关来提起公益诉讼具有必要性。主要体现在如下几个方面：
1.公益保护的机制缺失，导致公益受损现象越来越严重。
随着改革开放进程的逐步推进，我国工业经济呈现飞跃式的发展。而经济的快速、深入和无序发展导致了一系列公害行为的出现，环境污染日趋恶化、国有资产流失现象严重、群体性事件频发、医患关系紧张、假冒伪劣商品充斥泛滥等，这些都是社会不稳定的诱因。吴邦国委员长曾于2008年3月8日在十一届全国人大一次会议第二次全体会议上宣布：中国特色社会主义法律体系已经基本形成[5]。但不可否认的是我国整体法制进程的滞后性，司法体制的缺失以及法律执行力不到位直接导致对上述公害行为没有足够的约束力。近年来，我国政府在维稳工作上的投入占财政支出的比重逐年支出，但缘何效果不佳呢？归根结底还是在于民众对正当利益的诉求没有合适的渠道来释放。检察机关作为我国的一个公共利益代表者，保护和捍卫公共利益责无旁贷。一旦检察权可以依法介入公益诉讼，那么民众的一些诉求便可依托该途径解决，社会稳定的压力亦可得到一些缓解。
2.行政机关地位的特殊性，需要检察权介入公益诉讼。
在我国现有法律框架下，能提起公益诉讼的主体十分有限。在公益受损现象与日俱增的情况下，很多受侵害的个体和组织往往只能通过有关的行政部门希求解决问题，可由此取得的效果却并不尽人意。究其原因，主要有如下几点：其一，并非任何公益受损的情形行政机关都能介入；其二，虽经多次改革，但我国行政机关解决问题的效率仍令人质疑，公益受害的情形往往得不到及时的救济；其三，有些行政机关在利益的驱使下，默许某些公益受损现象的存在；最后，行政机关在处理公益受损现象时并没有有效的监督机制对其进行约束，公平公正难以保证。故此，极有必要通过检察权介入公益诉讼的方式来保障公共利益。
3.公民个人提起公益诉讼在现行司法体制下具有现实操作的难度。
当前，学界和实务界有很多的专家学者对公民个人提起公益诉讼的呼声很高。诚然，公民个人提起公益诉讼对于保护公共利益大有裨益，但是，在当前的社会政治背景下，司法难以真正独立，而一般的公益诉讼都涉及社会稳定的问题，故法院受理公益诉讼案件还需要考虑各方面因素，在稳定压倒一切的官方理念下，公民个人提起公益诉讼的难度相当大。再则，由于公民个人的能力有限，在诉讼证据的收集、诉讼成本的付出等方面都十分艰难。因此，通过检察权的介入，让检察机关以支持原告起诉的方式参与到公益诉讼中，对于公共利益的保护具有一定的必要性。
二、检察权介入公益诉讼的可行性分析
检察权介入公益诉讼是检察机关履行其法定职能的一种表现，是维护国家利益和社会公共利益的政治需要,也是以公权力保障人权和程序公正的社会需要。“自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和社会公共利益的代表的面目出现，作为国家法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责，检察机关能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。”[6]而从检察权介入公益诉讼的实践操作可能性分析，检察机关具有如下的优势：
(一)宪法赋予检察机关的地位优势
根据《中华人民共和国宪法》第129条之规定，我国检察机关的性质是法律监督机关，监督对象是国家机关，包括审判机关和行政机关以及国家机关工作人员，而监督的目的是保证法律的统一和正确实施。因此，为了保证检察机关职权行使的一贯性,在民事公益诉讼中，检察机关应当享有为保护公共利益而提起诉讼的权利，就像刑事诉讼中的追诉权一样。虽然，从目前的理论和实践上来看，公益诉讼单独由检察机关来提起并非完全可能，但是，赋予检察机关提起公益诉讼的能力显然是符合宪法赋予检察机关的宪政法律地位的[7]。
(二)民行检察部门处理民行案件的经验优势
长期以来，我国检察机关依法独立行使检察权，通过办理民事、行政抗诉案件，对人民法院的民事审判活动和行政诉讼活动进行法律监督，维护国家利益和社会公共利益，维护司法公正和司法权威，保障国家法律的统一正确实施。法律对于民行检察权的设置是基于检察院对法院民行司法审判的事后监督。而检察机关提起公益诉讼是对国家利益和社会公共利益的保护，这与检察机关民事行政检察权的履行目的是一致的，加上长期以来民行检察部门在办理民行抗诉等案件的经验积累，这对检察机关提起公益诉讼提供了足够的经验借鉴。
(三)公诉实践为检察机关提起公益诉讼提供了手段优势
公诉是检察机关的一项重要职能。作为检察机关的一项重要职能，长期公诉活动的经验积累可以为检察机关提起公益诉讼的制度设计提供参考。检察机关作为公益诉讼的原告提起公益诉讼是为了维护国家、社会公共利益，这与检察机关代表国家提起公诉要求惩罚犯罪行为以维护国家、社会公共利益的目的不谋而合。因此，在设计检察机关提起公益诉讼的提起方式和手段时大可借鉴公诉活动的经验，以一种最优的方式来提起公益诉讼。
三、如何恰当把握检察权介入公益诉讼的时机
从当前的司法实践来看，检察权介入公益诉讼的提起方式主要有两种：其一是作为单独的诉讼主体提起诉讼；其二是检察机关以联合诉讼主体(即配合或支持其他起诉主体)的形式来提起诉讼；前者一般是基于受害者不明或不愿起诉的情况下适用，而后者则适用于受害者积极起诉的情形。因此，明确检察权在介入公益诉讼过程中的时机把握，对于检察权的正当运用具有十分重要的现实意义。
(一)单独起诉主体的时机把握
作为单独的起诉主体，检察机关主要在两种情形时提起公益诉讼：其一为公共利益受到不法侵害但并没有特定的受害者，由于受害群体具有不特定性，公共利益的维护举步维艰，在这种情况下，检察权就应该适时出手以维护社会公益。其二为公共利益受到不法侵害之时具有明确的受害者，但鉴于受害方不愿、不敢、不能进行诉讼，这种情况下检察机关也应当及时的出手为受害方。由于深受中国传统文化的影响和慑于庞大的诉讼成本和诉讼风险的压力，且多数时候，慑于加害方的强势，许多受害者在权利受到侵害时并不愿意选择通过诉讼的方式来维护自己的利益。由于诉讼双方在地位、权势和财力上的绝对不对等，许多受害者在维护自己利益时对公益诉讼望而却步。同时，由于现有法律的局限和受害者自身条件的原因，许多受害者在权利受到不法侵害或遭遇不法侵害的危险时无法担任原告参与公益诉讼。因此，在受害方不愿、不敢、不能进行公益诉讼而出现公益诉讼原告缺位时，检察机关就应该独立进行诉讼以维护公共利益。
(二)联合起诉主体的时机把握
相较于单独起诉主体，检察机关作为联合起诉主体时则要显得被动一些。因为，在这种情况下，检察机关并非单一的适格原告，其参与公益诉讼多数情形下是基于其他起诉主体的“邀请”。而一旦受到其他主体的“邀请”，检察机关在审查案件之后认为适合提起诉讼的，则应该积极主动地参与到公益诉讼中，以更好地维护公共利益。检察机关作为联合起诉主体提起诉讼的情形主要有两种：其一为提起共同诉讼。公益诉讼是因为公共利益受到不法侵害或遭受到不法侵害的危险而为了维护公共利益所进行的诉讼活动。公共利益是不特定的多数人的利益，对公共利益的损害有时也就是损害了不特定多数人的利益。当不法行为已经侵害或即将侵害到不特定多数群体的利益时，不特定多数群体中的单个或部分为了维护自己的利益已提起或准备提起公益诉讼。此时，为了完整地维护已受损害或将要受损害的公共利益，也为了平衡诉讼双方的力量对比，检察机关应当提起公益诉讼和其他受害者的诉讼形成共同诉讼。其二是支持诉讼。不法行为侵害到特定人的利益或者对特定人的利益造成危险，但该特定人的利益具有普遍性，集中体现为公共利益，一定程度上，维护了特定人的利益就是维护了公共利益。对于这种情形，当特定人为了自己的利益已提起诉讼，检察机关就应该采取支持诉讼的方式参与到诉讼中去，以保证诉讼的正常进行。
四、如何进一步提升检察权介入公益诉讼的能力？
反对检察权介入公益诉讼的学者认为，在我国现行的法律框架中，仅《民事诉讼法》第14、15条和《行政诉诉法》第10条规定了检察机关有权实施“法律监督”和“支持起诉”，但这些规定仅局限于审判监督和支持起诉，并未明确规定检察机关对民事行政案件享有诉权[8]。诚然，从诉讼提起的角度出发，检察权介入公益诉讼对检察机关而言确实是一个全新的领域，对检察机关是一个全新的挑战。但是，只要正视问题的所在，结合检察机关自身职能部门的优势，以补强检察机关在介入公益诉讼中存在的问题和不足，检察权介入公益诉讼便水到渠成。
(一)充分发挥民行检察职能作用
从当前的司法实践来看，检察权介入公益诉讼的具体实施主体基本上为检察机关的民行检察部门。这是可行的，也是必须予以加强的。如今，民行检察权能作为检察权的重要组成部分却一直没有发挥其应有的作用。因此，欲进一步提升检察权介入公益诉讼的能力，则必须充分发挥民行检察职能的作用，逐步扩展民行检察职权，强化民行检察队伍建设。首先，国家立法机关应在修法(民事诉讼法、行政诉讼法等相关法律)之际明确检察机关作为公益诉讼起诉主体的地位；其次，法律要逐步规范检察机关参与民事公益诉讼的受案范围、参与程序，并确立一整套切实可行的公益诉讼制度；再次，检察机关自身要重视加强民行检察职能，深化民行检察部门对检察权介入公益诉讼的探索，就民行检察部门参与公益诉讼出台制度性规范，以规制和完善公益诉讼的检察权介入方式。最后，就民行检察部门的职能权属进行梳理，在原有职能的基础上就提起公益诉讼的职能进行研究，以强化公益诉讼在民行检察职能乃至整个检察职能中的地位。
(二)注重检察公益诉讼人才培养机制的探索
检察权介入公益诉讼是检察机关需要面对的全新“课题”。从检察机关自身角度出发，这一全新课题的主要任务还是要加强对检察公益诉讼人才的培养。笔者以为，加强对检察公益诉讼人才的培养应从以下几个方面着手：第一，要加强民行检察队伍建设，逐步充实民行检察队伍中的公益诉讼人才[②当前，检察机关公益诉讼人才充实的途径主要有两种：其一，从检察机关自身原有的人才进行调配，抽调具有相关业务能力的人才充实公益诉讼领域；其二，通过公务员招考、选调等方式，从外系统和社会选拔，如尝试从其他行政机关、律师队伍等选拔、招录公益诉讼的专门人才来充实检察公益诉讼队伍。]，通过检察权介入公益诉讼这一渠道，切实改善当前民行检察部门在检察系统内部的弱势地位；第二，要注重对公益诉讼检察人才业务知识的培养，形成一个规范的培训机制，确立由最高人民检察院、省级检察机关和地(市)级检察机关统一协调、分级组织的培训机制，定期开展相关培训活动，以提升检察公益诉讼人才的专业化水平；第三，要加强对检察权介入公益诉讼的理论研究，鼓励检察机关处理公益诉讼的办案人员加强理论研究与实践应用相结合的能力。
五、结 语
与丰富的理论研究相比，国家立法层面上针对检察权介入公益诉讼的法律规制显得极为滞后，即使已经付诸社会征求意见的民诉法(草案)对公益诉讼也仅仅只是寥寥数语，一笔带过，并未明确检察权介入公益诉讼的地位，这对于制约愈演愈烈的公害行为是无益的。若要切实加强对国家利益和公共利益的保护，则必须要重视并借助检察权介入公益诉讼这一手段。而要使检察权真正在公益诉讼中发挥好作用，立法机关及早地、系统地确立检察机关在公益诉讼中的地位和检察机关参与公益诉讼的机制至关重要。因为，从当前中国社会的现实出发，检察机关介入公益诉讼是十分有力的，也是一种务实的选择[9]。检察权介入公益诉讼不该是任重而道远了，应该是任重而道不“远”才是。
参考文献：
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Analysis of the Prosecutorial Power intervention in the Public Interest Litigation
LAI Liantong
(The People’s Procuratorate of Cangnan County，Zhejian325800，China)
Abstract：Prosecutorial power intervention in the public welfare lawsuit on legislation in our country is well documented. The prosecutorial organs as the public welfare lawsuit the plaintiff of the subject qualification being questioned. As the constitution “version” of the legal supervision organs, public interest litigation cases of prosecutorial power intervention has to also have realistic possibility. Legislation should be established in the public interest litigation of prosecutorial mechanism, clear and begins to regulate the timing and the way about the prosecutorial power intervene public interest litigation.
Key Words：public interest litigation; prosecutorial power; necessity; feasibility; master the art of timing